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CONFERENZA DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME

09/070/CR/C6

LEGGE QUADRO PER LO SPETTACOLO DAL VIVO.

TESTO UNIFICATO DELLE PROPOSTE DI LEGGE C. 136 CARLUCCI, C. 459

CIOCCI-IETTI, C . 769 CARLUCCI C. 1156 CECCACCI RUBINO, C. 1183 DE BIASI, 1564

GIAMMANCO, C. 1480 ZAMPARUTTI, C. 1610 ZAZZERA, C. 1849 RAMPELLI, C. 1935

CAPARINI, e C. 2280 GOISIS

La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nel vedere con favore un progetto di legge

che definisca i principi fondamentali in matcria di spettacolo dal vivo, ritiene opportuno ribadire le

questioni di principio già segnalate nel documento approvato nella seduta dci 2 luglio 2009

(allegato) al fine di avviare un proficuo confronto come sarebbe auspicabile trattandosi di

legislazione concorrente. Ove ciò non dovesse verificarsi la valutazione delle Regioni sulla presente

proposta sarebbe negativa. Evidenzia, altresì, alcune considerazioni più specifiche nel merito

dell' articolato.

1. Capo I - Disposizioni generali

Dall'esame del capo I si rileva come l'assetto istituzionale delle competenze previsto dal

progetto di leggc sia altamente lesivo delle prerogative regionali in materia. Vengono riproposti, in

sostanza, l'attuale assetto delle competenze e la centralità dello Stato nella definizione e nella

gestione degli interventi in ogni settore dello spettacolo. In particolare si rileva che la stessa

denominazione del progetto di legge denota un approccio alla materia non coerente con la riforma

del titolo V. E,' infatti, improprio parlare di "legge quadro" dopo la succitata rifonna.

Le cosiddette "leggi quadro" venivano emanate dallo Stato e contenevano i principi, nelle

materie indicate nel previgente testo dell'articolo 117, terzo comma della Costituzione, entro cui

poteva esprimersi la funzione legislativa delle Regioni a statuto ordinario.

Prima della rifonna costituzionale del 2001, infatti, le Regioni a statuto ordinario potevano

esercitare la potestà legislativa solo nelle materie tassativamentc indicate nell'art. 117 della

Costituzione, e solo nei limiti di una "legge-cornice" statale, ovvero dei principi fondamentali della

materia.

Dopo la rifonna del titolo V della Costituzione, la categoria delle leggi-quadro fonnalmente

non esiste più e potestà legislativa concorrente è la potestà legislativa limitata dai principi

fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.

Il terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione, nell'attuale fonnulazione prevede un

elenco di materie nelle quali spctta alle Regioni la potestà legislativa, "salvo che per la

detenninazione dei principi fondamentali, riservati alla legislazione dello Stato".

La Corte costituzionale, nelle note sentenze n. 255 del 2004, 256 del 2004 ha ritenuto che la

disciplina dello spettacolo dal vivo sia riconducibile alla materia di cui al terzo comma dell'art. 117

Cost. "promozione ed organizzazione di attività culturali": trattandosi, dunque, di materia rientrante

nella potestà legislativa cosiddetta "concorrente", spetta allo Stato la sola determinazione dei

principi fondamentali, attribuendo alla competenza legislativa regionale la disciplina della materia.

Allo stesso modo, con la sentenza n. 285 del 2005 la Corte, ribadendo quanto già espresso con le

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sentenze citatc sulla competenza legislativa in materia di spettacolo, ha confennato che il sostegno

delle attività cinematografiche rientra nella materia "promozione e organizzazione di attività

culturali", con la conseguenza che le funzioni che la legge mantiene in capo allo Stato, in virtù del

principio di sussidiarietà, debbono essere cscrcitate d'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.

Pare del tutto evidente come le disposizioni della proposta di legge in oggetto non siano

rispettose di tale riparto di competenze e quindi, potenzialmente, illegittime.

Più corretta dal punto di vista del riparto di competenze post riforma del Titolo V della

Costituzione appare essere una fonnulazione dell'articolo l che definisca l'ambito d'intervento

della legge come detenninazione dei principi fondamentali e detti le nonne di competenza dello

Stato in materia di spettacolo dal vivo, nel rispetto delle competenze legislative delle Regioni,

definite ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione.'

Sempre con riferimento all'art. l del p.d.l. in questione appare del tutto singolare che,

trattandosi di una legge che riguarda tutto lo spettacolo dal vivo, dall'ambito della sua applicazione

venga, di fatto, escluso il settore delle fondazioni lirico sinfoniche nonostante nell'cnunciazione

del comma 2 sia cspressamente dichiarato che "La Repubblica pone in essere le condizioni per

assicurare alla musica in tulte le sue e~pressioni ...forme di sostegno e di incentivazione".

Circa l'individuazione dell'oggetto della legge e dei principi fondamentali per lo spettacolo

dal vivo (art. 2) si rileva innanzitutto che l'obiettivo di disciplinare fonne d'intesa e di

coordinamento istituzionale risulti definito in maniera non corretta. la Costituzione utilizza tale

concetto all'art. 118, terzo comma, in merito alle funzioni mmninistrative relative a materie di

esclusiva competenza statale (art. 117 secondo comma della Costituzione), quali immigrazione,

ordine pubblico e sicurezza e tutela dei beni culturali. Non può, dunque, essere previsto con

riferimento ad una materia di competenza concorrente.

.L'articolo 2 della proposta di legge enuncia, infatti, che la stessa fissa i principi fondamentali che

sovrintendono l'azione pubblica in materia, "disciplinando fonne di intesa e coordinamento

istituzionale tra Stato, regioni, province, città metropolitane e comuni": in realtà, la dcfinizione, di

cui agli miicoli successivi, estremamcnte dettagliata, dei compiti dello Stato e della Conferenza

unificata, smentisce l'annunciato principio di leale collaborazione.

Poco lo spazio lasciato alla detenninazione della sede concertativa, la quale dovrebbe esprimersi,

per l'attuazione dei principi fondamentali, addirittura "d'intesa con il Ministro che rappresenta lo

Stato".

T principi fondamentali di cui al comma 2 appaiono finalizzati in modo strumentale alla

successiva detenninazione di un ambito di competenza statale sulla materia eccessivamente

pervasivo. Viene indicato, infatti, un prioritario interesse nazionale dello spettacolo dal vivo, lo si

considera elemento unificante dell'articolata identità nazionale del Paese e del suo patrimonio

artistico e culturale e se ne indicano altri riferimenti correlati a tali concetti.

L'mllbito di competenza dello Stato deve, invece, essere individuato in base ai principi di

sussidiarietà, adeguatezza, prossimità ed efficacia stabiliti, comc correttamente avviene all'art. 5

comma l, laddove si parla di compiti delle Regioni, delle Province, delle Città metropolitane e dei

Comuni.

Inoltre, sembrano fuoriuscire dall'ambito dei principi fondamentali, a titolo esemplificativo,

le disposizioni di cui alle lettere:

1 Al proposito si richiama quanto evidenziato dal documento approvato dalla Conferenza delle Regioni c Province

Autonome in dala 2.7.2009 "...... Ciò risulta ancor più grave ave si consideri che le Regioni hanno svolto nel recente

passato un ruolo particolannente attivo che ha porlato all'elaborazione di una proposta di legge sui principi

fondamenlali in maleria, approvata dalla Conferenza delle Regioni e delle Province aulonome nella seduta dell'Il

novembre 2004, che ha consentito di pervenire ad una proposta condivisa fra la VII Commissione della Camera, le

Regioni e le associazioni di categoria. Tale proposta non fu approvata dalla Camera per un emendamento proposto dal

Governo e per la scadenza della legislatura."

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Il) "riconoscimento agli organismi dello spettacolo dal vivo della qualifica di piccola e

Inedia impresa";

p)"il riconoscimento della professione di agente per lo spettacolo dal vivo";

Molte altre disposizioni contenute nell'articolo all'esame paiono con tutta evidenza obiettivi e non

principi fondamentali.

1.1 Compiti dello Stato

In merito ai compiti dello Stato la fonnulazione dell'articolo 3 manifesta un intento

accentratore del livello decisionale che contrasta con il riparto costituzionale delle compctenze.

Nella definizione dei compiti dello Stato, infatti, vengono conferite al Ministro per i beni e

le attività culturali funzioni amministrative in attuazione dei principi fondamentali di cui all'articolo

2.

Innanzitutto non è corretto affidare al Ministro per i beni e le attività culturali la definizione

degli indirizzi generali per lo spettacolo dal vivo "d'intesa con la Conferenza unil1cata". Lo Stato è,

infatti, uno dei soggetti istituzionali che partecipa a questa sede concertativa, non un soggetto

distinto che contratta con essa.

La lettura, poi, del comma l del'art.3 (titolarità del Fondo attribuita al Ministero) e del

comma 2, lettere a) b) c) (principali funzioni attribuite al Ministro) in combinato disposto con l'art.

17 (commi 7 - lO in cui si dettagliano le modalità di attribuzione dei contributi da parte dei comitati

tecnici) confenna un assetto dellc funzioni corrispondente ali 'attuale stato di fatto, accenluando così

l'impronta di nonna di dettaglio già rilevata.

Inoltre risulta poco comprensibile il riferimento - di cui alla lettera b) - alla ripartizione

della "quota parle" del Fondo fra i diversi settori dello spettacolo dal vivo e delle risorse aggiuntive

(ma allora, le Fondazioni lirico sinfoniche sono ricomprese ?).

1.2 Compiti della Conferenza Unificata

Non sono correltamente formulati i compiti affidati alla Conferenza Unificata. In particolare,

suscita perplessità la dicitura di cui all'art. 4 comma l, lettera b), a nonna del quale la Conferenza

unificata esprime parere preventivo sulla ripartizione delle risorse "d'intesa" con il Ministero dei

beni culturali, che rappresenta lo Stato. E' evidente che l'intesa si forma in seno alla Conferenza

quale sede concertativa cui partecipa anche lo Stato e non fra la Conferenza e lo Stato.

Altrettanto sconcerto provoca il dettato della lettera i) allorquando - al di fuori della

specifiche funzioni di concertazione istituzionale riservate alla Conferenza unificata dalla vigente

nonnaliva - affida alla stessa la valutazione dell'efIicienza e dell'efIicacia dell'inlervento pubblico.

Infine le intese e gli accordi interistituzionali di cui alle lettere e), f),g), ed h) non trovano, al

Capo II, fanne di attuazione e previsione di accesso alle risorse del Fondo rischiando, quindi. di

rimanere inattuate.

1.3 Compiti delle Regioni e degli Enti Locali

Viene riunita in un unico articolo (art. 5) la definizione dei compiti delle Regioni e degli

Enti locali. Più corretta sarebbe un'individuazione distinta.

Appare incongruo, poi, parlare di autonomia legislativa e amministrativa riconosciuta alle

Regioni (comma 1, lettera a) e contestualmente vincolarle all'adozione di un programma trielmale,

che tenga, addirittura, conto degli interventi delle altre Regioni sul proprio territorio.

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Risulta altresì lesiva del riparto di competenze la previsione di cui alla lettera e), a nonna

della quale vengono istituite e definite le "residenze destinate alle attività di teatro, danza e musica"

vincolando le Regioni e gli Enti locali a specifiche e dettagliate modalità di sostegno.

Ancora, pare un'inutile duplicazione la previsione dell'istituzione da parte delle regioni di

fondi di garanzia (lettera))), in quanto la previsione dell'istituzione di un fondo di garanzia era già

contenuta all'articolo 3, lettera g), fra i compiti dello Stato.

E', infine, lesivo delle competenze regionali il comma 2 laddove prevede l'istituzione di

fondi regionali per lo spettacolo dal vivo detenninandone l'ammontare minimo. Circa gli aspetti

finanziari nel loro complesso si rimanda, comunque, al successivo punto 4 del presente documento.

1.4 Osservatorio dello Spettacolo

La disposizione che impone alla SIAE di fomire una ricognizione analitica sull'andamento

dclle attività dello spettacolo dal vivo all'Osservatorio Nazionale dovrebbe essere integrata con

l'obbligo di fomire la stessa ricognizione analitica anche agli Osservatori Regionali.

Considerata, inoltre, la finalità di rilevante ìnteresse pubblico dell'attività degli Osservatori,

anche per gli artisti e gli autori, sarebbe opportuno prevedere la gratuità della collaborazione della

SIAE nell'elaborazione e nella fornitura dei dati di cui sopra.

2. Capo II - Interventi di riforma

Con riguardo al Capo II Interventi di rifonna, le nonne dell' articolo 6 sulla

"riorganizzazione dello spettacolo dal vivo" suscitano più di un dubbio interpretativo. E difatti, la

disposizione recata dal comma 1, sembra stabilire unfavor rispetto alle attività di riorganizzazione

avviate dagli operatori del settore, da promuovere mediante strumenti di incentivazione che non

vengono specificamente individuati.

Certamente detti incentivi non possono essere stabiliti con il decreto del Ministro per i beni e

le attività culturali di cui al comma 2 del medesimo articolo - che, tra l'altro, è discutibile anche

sotto il profilo della macchinosa procedura di adozione - né è dato rinvenirli nell 'ambito delle

"norme di agevolazione ed interventi in materia fiscale" stabilite all'articolo lO, stante la mancanza

di qualsivoglia fonna di collegamento tra le due disposizioni.

Di difticile interpretazione paiono altresì i "presupposti" per I'ottenimento dei finanziamenti

pubblici statali alle imprese di spettacolo, elencati al comma 6 dell'articolo 6, e distinti in attività di

carattere "internazionale, nazionale o territoriale", sia in ragione dell'estrema genericità delle

tonnulazioni letterali utilizzate sia in rapporto a non meglio precisate funzioni socio-culturali

limitate alle attività di carattere nazionale.

Altrettanto discutibile la tecnica legislativa adottata nella redazione del comma 4

dell'articolo 6, poiché le disposizioni sull'Ente teatrale italiano avrebbero richiesto certamente una

diversa sistematica, con uno o più articoli specificamente dedicati o, meglio ancora, con un

provvedimento ad hoc, tale da coordinare le nuove nonne con quelle esistenti, anche esplicitando

eventuali abrogazioni.

In particolare, poi, la lettera b) dello stesso comma 4, cita esplicitamente i teatri greci e gli

anfiteatri romani, escludendo dal circuito tutti i teatri romani.

Per quanto riguarda l'iter procedurale relativo all'accesso, alle modalità e ai criteri di attribuzione e

di erogazione del FUS, l'articolato del p.d.l. ricalca sostanzialmente, rendendolo definitivo, il

procedimento di carattere transitorio detinito attualmente dai vigenti Decreti ministeriali Prosa,

Musica, Danza, Circhi e Spettacolo Viaggiante, continuando così ad ignorare i pronunciamenti in

materia della Corte Costituzionale e a non applicare l'art. 117, 3° comma, della Costituzionc.

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Inoltre, la lettera c) dell'art, 17 affidando ai comitati tecnici la valutazione preventiva

consultiva dei progetti di attività, fa rifcrimento a "contributi triennali in fonna convenzionata", ma

in nessuna altro articolo del p.d.l. si fa alcun riferimento a progetti triennali e a convenzioni

tricnnali.

Va rilevato che al sostegno del sistema dello spettacolo concorrono lo Stato, le Regioni e gli

Enti Locali, ognuno eon proprie risorse. In capo alla Conferenza Unificata, fenne restando le

funzioni di indirizzo generale ad essa attribuite dal p.d.l. andrebbero poste le funzioni relative alle

modalità di utilizzo delle stesse risorse complessivamente intese, in una logica di sussidiarietà,

concertazione fra i diversi livelli istituzionali, maggiore efficacia degli interventi, razionalizzazione

del sistema e produttività della spcsa pubblica. Il perseguimento di tali obiettivi non può che

avvenire attraverso l'individuazione di strumenti di carattere interistituzionale c più

speciticatamente:

l) un'Intesa in sede di Conferenza Unificata che definisca le linee di indirizzo, gli obiettivi,

le azioni prioritarie da realizzarsi, le risorsc complessive disponibili per la loro attuazione,

le modalità del loro utilizzo, gli strumenti operativi e gli impegni reciproci dei diversi

livelli istituzionali;

2) Accordi di Proh'l"iunma Quadro triennali tra Stato e Regioni, - anche in considerazione

della loro conoscenza dei territori - che individuino congiuntamente gli interventi

strategici su cui far convergere da un lato le risorse statali e dall 'altro le risorse regionali,

degli Enti Locali e di altri soggetti pubblici e privati, configurando, così, un sistcma di

responsabilità condivisa anche sul piano della destinazione e della trasparenza nella

erogazione dei finanziamenti.

Nel quadro delle competenze da attribuirsi alla Conferenza Unificata, così come ridefinite in

prccedenza, andrebbe anche riconfigurato, accanto al'Osservatorio dello Spettacolo (art. 5 bis), il

ruolo del Consiglio dello Spettacolo dal vivo, previsto all'art. 17. Di fatto, nel p.d.l. si ripropone lo

stesso modello delle attuali Commissioni consultive, con caratteristiche di pletoricità e scarsa

efficacia, ma soprattutto in contrasto con i principi di semplificazione amministrativa.

Più opportunamente invece il Consiglio dello Spettacolo dal vivo dovrebbe essere uno

strumento snello - non più di 8-10 membri - composto da esperti rappresentativi dei diversi settori,

anche su proposta delle Associazioni datoriali, e da un adeguato numero di rappresentanti delle

Regioni e degli Enti Locali, nominati dalla Conferenza Unificata, con funzioni consultive della

stessa Conferenza, ai fini dell'elaborazione degli indirizzi, della predisposizione dell'Intesa e degli

Accordi di Prognunma Quadro sopracitati.

Nel riconoscere e disciplinare la figura di "agente di spettacolo", l'arU4, 4° comma,

prevede che l'iscrizione nel registro dcgli agenti dello spettacolo "costituisce titolo preferenziale per

rivestire il ruolo di direttore generale, direttore artistico e organizzativo" nelle maggiori istituzioni

ed enti dello spettacolo dal vivo, configurando, eosì, un evidente ed insanabile conflitto di intercssi

fra chi rappresenta artisti, esecutori ed interpreti (l'agente di spettacolo) e dirige fondazioni liricosinfoniche,

teatri di tradizione, l.C.O., teatri stabili, soggetti stabili della danza, organismi di

promozione e di fonnazione del pubblico, teatri municipali, rassegne e festival.

Per quanto riguarda, inoltre, la fonnazione professionale si sottolinea che quanto riportato

dall'art. 12 comma 2 interviene con disposizioni di dettaglio su materia di competenza csclusiva

dalle Regioni.

3. Capo III - Attività Settoriali

Nella definizione delle attività settoriali (musicali, teatrali, di danza, circhi, spettacolo

viaggiante, artisti di strada e spettacolo popolare) si evidenzia che solo per il settore delle attività

teatrali (arU9, 2° comma) sono ricomprese le attività "amatoriali", in contrasto con quanto previsto

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dall'art. 9, 3° comma, che prevede il finanziamento, attraverso il Fondo per la creatività, della

"promozione della musica, della coreutica e del teatro amatoriali".

L'inserimento fra i soggetti destinatari di finanziamento delle attività amatoriali detenllina

un'ulteriorc frammentazione del finanziamento pubblico con scarsi risultati in tenllini di

razionalizzazione del sistema e di efficacia dell'intervento pubblico.

All'art. 19 la specificazione dei caratteri dell'attività dei teatri stabili (pubblici, privati e di

innovazione) appare troppo di dettaglio (in particolarc alle lettere b, c, e) e incoerente con gli

articoli 18 e 20 che definiscono i settori della musica e della danza senza specificazione alcuna di

attività.

4. Aspettifinanziari

La confenna del F.U.S, l'istituzione del nuovo del Fondo per la Creatività (art. 9) e la prescrizione

di cui al secondo comma dell'art. 5 (fondi regionali con dotazione minima stabilita con legge dello

Stato), appaiono in contrasto con le disposizioni di cui alla legge n.42/2009 "Delega al Govemo in

materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione".

Infatti, i decreti legislativi di attuazione della medesima dovranno classificare le spese connesse

alle materie di competenza legislativa di cui all'art. 117, 3/\ e 4/\ comma, della Costituzione per la

cancellazione dei relativi stanziamenti di spesa nel bilancio dello Stato a fronte della nuova

accresciuta autonomia impositiva e di spesa delle Regioni e degli Enti Locali.

La Conferenza ritiene, infine, che non appare pertinente l'utilizzo dei fondi FAS per l'attuazione

della legge in questione.

Roma, 22 ottobre 2009

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