POSIZIONE DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME SULLA PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA

Le Regioni e le Province autonome hanno condiviso le seguenti considerazioni che rappresentano un contributo al confronto Stato-Regioni in tema di programmazione negoziata.

Un nuovo quadro normativo e amministrativo inerente gli strumenti di programmazione negoziata per lo sviluppo locale non può prescindere da una riflessione sull’insieme degli strumenti introdotti dalla L. 662/96, a partire dall’Intesa Istituzionale di Programma e dagli Accordi di Programma Quadro. Si può infatti assolvere una funzione di governo degli interventi mirati allo sviluppo locale, solo se viene coordinato il più complessivo processo di programmazione della spesa pubblica nell’ambito del territorio regionale.

L’Intesa istituzionale di programma
La delibera quadro del marzo 1997 ha definito l’Intesa “l’ordinaria modalità del rapporto tra Governo nazionale e Giunta di ciascuna Regione e Provincia autonoma per favorire lo sviluppo, in coerenza con la prospettiva di una progressiva trasformazione dello Stato in senso federalista”. 
Le Regioni hanno condiviso tale impostazione, ritenendo che questo strumento avesse le potenzialità per assolvere un ruolo nella fase dei mutamenti istituzionali ed amministrativi.

E’ indubbio che siamo in presenza di un quadro istituzionale e finanziario diverso sia per riforma nazionale che europee:
•	maggiori competenze e funzioni trasferite alle Regioni ed alle Autonomie locali;
•	incremento dell’autonomia fiscale e conseguente minor trasferimento di finanza del centro alla periferia;
•	accentuazione dell’autonomia programmatoria in tema di politiche comunitarie;
•	rafforzamento del processo di accelerazione nella spesa dei fondi U.E.;
•	diverso raccordo tra Regioni ed Autonomie locali con la riflessa affermazione del principio di sussidiarietà in economia;
•	politiche di incentivi alle imprese e loro riconduzione all’interno del nuovo metodo di programmazione.

La riflessione e la revisione degli strumenti deve partire dal quadro ridefinito dei ruoli istituzionali conseguente all’attuazione del D. Lgs. 112/98 e deve muovere dalla necessità di coordinare l’intervento dello Stato, sempre più limitato alle grandi strategie di interesse nazionale, con la programmazione regionale dello sviluppo.

La valutazione dell’esperienza in corso, sia della fase di attuazione per le regioni che hanno da tempo sottoscritto le Intese, sia della fase di definizione per coloro che le hanno appena concluse, ci porta a riscontrare crescenti ostacoli che impediscono nei fatti un utilizzo dell’Intesa Istituzionale di Programma e dei suoi Accordi quadro coerenti ai principi ispiratori.
La ricognizione sull’esperienza fin qui sviluppata in materia di Intesa Istituzionale e di programmazione negoziata ci ha portato ad individuare alcune criticità:
•	l'incertezza circa l'effettiva dotazione finanziaria nazionale destinata ai programmi di intervento oggetto di programmazione negoziata. L'attuale processo di regionalizzazione degli strumenti di programmazione negoziata, ancorché confuso circa l'oggetto (che cosa si trasferisce alle regioni?) e le modalità (con quali regole e procedure?) del trasferimento, rende comunque oltremodo urgente un chiarimento da parte del Governo, circa le risorse da destinare ai patti territoriali ed ai contratti di programma, ancora in attesa di finanziamento. Più in generale, si evidenzia su tutti gli strumenti di programmazione negoziata, un problema di trasparenza sulle disponibilità finanziarie;
•	l’assenza di un raccordo sostanziale tra l’indirizzo della programmazione negoziata e le programmazioni dei vari Ministeri. Il problema si manifesta nell'evidente difficoltà da parte del Ministero del Tesoro, a raccordare e coordinare l'azione dei vari Ministeri, il cui approccio alla tematica della programmazione negoziata risulta essere diverso e differenziato, in ragione del grado di sensibilità che ciascun dicastero dimostra di avere rispetto allo strumento. Analoga difficoltà le Regioni evidenziano nei rapporti con gli enti strumentali o controllati - FS, ANAS - rispetto ai quali si registra una certa ritrosia a sposare la filosofia della programmazione negoziata, laddove questa è percepita come una limitazione all'autonomia decisionale dei loro organi direttivi;
•	l'incerta integrazione tra le procedure della programmazione negoziata e la normazione di settore, che spesso manca di un quadro organico di riferimento, rappresentato appunto dalla programmazione negoziata quale modalità ordinaria di rapporto tra Stato e Regioni.

Riteniamo perciò necessario che, su questo tema, il Governo si assuma un rinnovato impegno a:
•	ricollocare l’Intesa nel ruolo per cui è stata pensata;
•	garantire un unitario e paritario momento di coordinamento dell’intera spesa ordinaria di investimento relativa ad una data Regione;
•	garantire un interlocutore unico e autorevole;
•	considerare le decisioni  definitive e capaci di rappresentare un vincolo sia per i Ministeri coinvolti sia per gli enti esterni.

L’Intesa, perciò, non deve essere la cornice programmatoria riservata alle aree depresse, ma lo strumento prioritario per decidere congiuntamente politiche di intervento mirate su un territorio regionale e implicanti competenze congiunte. Nel caso contrario essa si tradurrebbe in un rallentamento della spesa e in mero momento di controllo statale della stessa.

Occorre attivare intanto tutte le potenzialità del quadro normativo vigente al fine di garantire efficacia e cogenza  all’Intesa e agli Accordi di programma quadro:
•	Non ci deve essere sovrapposizione tra procedure di attuazione dell’Intesa e procedure ordinarie settoriali. Va stabilito, con idonea norma, che i procedimenti di formazione e di stipula degli accordi di programma quadro nell’ambito delle intese istituzionali di programma sono sostitutivi e non aggiuntivi dei procedimenti tipici ordinariamente contemplati nelle rispettive leggi di settore
•	Non ci possono essere sulle stesse materie oggetto di Intesa altri tavoli o strumenti di programmazione ad essa estranei. Deve essere costantemente rispettato il principio per il quale non si sviluppano programmi di intervento rilevanti nell’ambito del territorio regionale al di fuori delle logiche di concertazione dell’Intesa e va evitata la creazione di meccanismi funzionali a politiche di investimento pubblico da parte di singole amministrazioni centrali, completamente estranei all’Intesa. 
•	Occorre introdurre maggiori vincoli di coerenza con gli obiettivi dell’Intesa per le amministrazioni statali
•	Agli impegni di spesa definiti negli accordi di programma quadro deve essere attribuito carattere di certezza e trasparenza
•	Occorre dare il corretto impulso giuridico e organizzativo affinchè i centri di spesa esterni (ANAS, FS, ecc) assicurino piena collaborazione

Strumenti per lo sviluppo locale
Circa l’evoluzione della materia nel senso indicato dal D. Lgs. 112/98 e quindi del trasferimento di funzioni alle regioni, si rammenta che:
•	lo sviluppo locale è una competenza primaria delle Regioni;
•	la materia va considerata in modo unitario e non frammentato strumento per strumento;
•	alcune Regioni si sono già dotate di normativa relativamente a strumenti di programmazione.

D’altra parte il Quadro sinottico del Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica del gennaio 2001, relativo a “Distribuzioni dei Patti territoriali per regione e tipi principali”, appare insufficiente per cui le Regioni chiedono di:
•	completare la rappresentazione finanziaria, con riferimento a tutti i restanti strumenti di programmazione negoziata per lo sviluppo locale;
•	dettagliare il quadro finanziario dei “patti in itinere”, delle revoche e delle riprogrammazioni, e quindi, delle risorse disponibili per la copertura degli oneri relativi ai responsabili dei patti.

Per tali strumenti di programmazione negoziata lo Stato deve garantire la copertura finanziaria tenendo conto di alcuni criteri base:
•	non possono essere imposti alle Regioni oneri finanziari che non siano stati concordati con le stesse (se l’approvazione di un programma avviene sulla base di un’istruttoria a cui la Regione è rimasta estranea, non può essere imposta la copertura finanziaria a carico della Regione stessa, senza che questa ne abbia concordato la decisione) e definiti con specifici strumenti programmatori, come gli Accordi di Programma Quadro;
•	ai programmi approvati con procedura nazionale deve essere garantita copertura finanziaria, salvo sia diversamente concordato con le singole Regioni;
•	la rimodulazione di risorse già impegnate su programmi approvati deve avvenire nell’ambito della cornice programmatoria regionale.

Roma, 18 gennaio 2001