13/06/2002

Conferenza dei Presidenti DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME

 

 

DOCUMENTO INTERREGIONALE

 

Punto 1) C.U. - parte energia

 

 

 

 

PREMESSA

 

La legge 443/2001 “delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive”, comunemente conosciuta come legge Obiettivo, interviene trasversalmente in più materie, in momento di generale ripensamento delle funzioni e compiti degli enti territoriali a seguito della riforma del Titolo V parte seconda della Costituzione.

 

Di sua natura quindi contiene elementi di difficoltà e criticità nell’applicazione.

A sottolineare ulteriormente il periodo di transizione in essere giova ricordare che su questa stessa legge sono ad oggi in discussione al Parlamento più di un progetto di modifica.

 

Per quanto succintamente sopra ricordato è necessario che nella formazione dei decreti legislativi applicativi della Legge si seguano principi di cautela, riflessione, ponderatezza, ricercando modalità applicative e procedurali condivise con gli enti territoriali che dovranno poi applicare la normativa in essere, nel pieno rispetto della Costituzione. Tali modalità devono oltretutto essere efficaci rispetto al fine di accelerare la realizzazione di opere importanti per il “sistema Paese”.

 

Il testo presentato non sembra peraltro centrare gli obbiettivi sopra richiamati e in più punti crea ulteriori motivi di preoccupazione e perplessità.

 

 

IL CAPO III PROPOSTO

 

In particolare per quanto riguarda il Capo III “Interventi per l’approvvigionamento energetico e ie impianti di produzione di energia elettrica” si rileva specificatamente quanto segue:

 

-          La legge Obiettivo stabilisce che il Governo individua “infrastrutture” e “insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale”, “l’individuazione è operata a mezzo di un programma”, il Governo è delegato ad emanare, nel rispetto delle attribuzioni Costituzionali delle Regioni, …, uno o più decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti individuati ai sensi del comma 1” ovvero individuati tramite il programma (approvato, in prima applicazione della legge, con Delibera CIPE 21 dicembre 2001).

In sostanza il decreto legislativo dovrebbe definire una particolare procedura, speciale rispetto alla procedura ordinaria, per le opere ricomprese nel Programma e solo per quelle.

Nel testo proposto si ritrovano invece più disposizioni che si presentano come norme a carattere generale e sono quindi platealmente fuori delega:

In particolare, in riferimento al Capo III, l’art. 29 (Disposizioni per le centrali di compressione) si presenta come norma generale e l’art. 30 (Disposizioni per la funzionalità delle reti integrate) vorrebbe chiaramente normare opere fuori Programma.

Ma anche negli altri Capi vi sono casi simili: nel Capo II tutto l’articolo 21 (Procedura di VIA per gli impianti di produzione di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici e relativi interventi di modifica o ripotenziamento non comprese nel programma); nel Capo I vedi l’art. 15 che prevede una delega al Governo ad emendare il Regolamento della L.109/94 non limitata alle infrastrutture e insediamenti del Programma.

 

-         La legge Obiettivo stabilisce che l’individuazione delle norme procedurali per la celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici dovrebbe avvenire “nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni”.

Si ricordano brevemente, senza voler fare una disamina completa, le materie a legislazione concorrente direttamente coinvolte: tutela della salute; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; energia; valorizzazione beni culturali e ambientali.

Si ricorda che nel Capo I del D.Lgs. si cerca di risolvere il problema del rispetto delle attribuzioni Costituzionali delle Regioni attraverso:

a)    la previsione di una disciplina da parte delle Regioni delle attività contrattuali e organizzative (che non siano di approvazione o di aggiudicazione) di competenza delle stesse e degli enti locali;

b)   la approvazione del progetto preliminare in sede di CIPE di intesa con il presidente della Regione interessata, fermo restando che in mancanza di tale intesa decide il Consiglio dei Ministri sentite le Commissioni Parlamentari per gli Affari Regionali.

Già da questo si rilevano i ben pochi spazi lasciati alla autonoma determinazione regionale in campi in cui la Costituzione pone invece la Regione come soggetto centrale.

Il Capo III è però su tali aspetti ben più limitante, benché la materia trattata, l’energia, si configuri come campo in cui lo Stato dovrebbe limitarsi alla determinazione legislativa dei principi fondamentali.

Infatti nessuno spazio viene lasciato alla normativa regionale (nonostante vi sia la disposizione Costituzionale di una legislazione regionale) e l’autorizzazione unica viene rilasciata non dal CIPE, con un temporaneo potere di veto regionale, ma da una amministrazione definita competente tramite la conferenza dei servizi di cui alla legge 340/2000 (in cui le decisioni vengono assunte a maggioranza).

Completamente anacronistica risulta la dizione del comma 4 dell’art. 28 “l’approvazione del progetto… perfeziona l’intesa Stato-Regione” poiché il procedimento previsto elimina l’Intesa regionale per sostituirla con una mera eventuale partecipazione della Regione alla conferenza di servizi.

 

-         Sulla definizione di “amministrazione competente” si rileva che l’art. 24 riporta in capo allo Stato la competenza sulle infrastrutture di cui alla rete nazionale del Gas e alla rete di trasmissione elettrica nazionale. Non si vede come questo possa accelerare le procedure (come la VIA solo ministeriale del Capo II non sembra rappresentare affatto una semplificazione).

In effetti il decreto legislativo della legge Obiettivo non è la sede per una riallocazione delle funzioni che dovrebbero essere rimodulate secondo il nuovo art. 118 della Costituzione.

Infatti per assicurarsi che le procedure arrivino a compimento la Costituzione prevede all’art. 120 il potere sostitutivo del Governo.

 

-         L’approvazione da parte di una cosiddetta “amministrazione competente” è fra l’altro difforme dal sistema di approvazione dell’opera tramite il CIPE come definito nei principi della legge (punto c, comma 2 dell’art. 1 della legge 443/01).

 

-         La procedura di approvazione prevista dal Capo III prevede un progetto preliminare esaminato in conferenza di servizi e solo dopo tale esame sottoposto a pubblicazione. L’amministrazione competente, acquisite le osservazioni formulate a seguito di pubblicazione e in base alle conclusioni della conferenza di servizi, decide.

Quindi la fase di acquisizione delle osservazioni dei privati viene divisa e posposta alla fase di confronto fra le Amministrazioni: tutto questo sembra incompatibile con i principi di razionalità e di efficacia che dovrebbero stare alla base di qualsiasi procedimento amministrativo, e ancor di più se esso concerne un’opera di rilevanza strategica.

Celerità ed efficacia chiedono infatti che la valutazione e composizione degli interessi, sia pubblici che privati, vengano effettuate insieme.

Il testo proposto non indica come gli elementi emersi nelle due fasi vengano composti: se si debba pensare ad un (notevole) potere discrezionale dell’amministrazione competente o ad una rilevanza pressoché nulla delle osservazioni raccolte a seguito delle pubblicazioni, con la sostanziale disapplicazione del principio di partecipazione al procedimento amministrativo, principio generale del nostro ordinamento.

 

-         La procedura di cui al Capo III prevede la presentazione di un progetto preliminare e il suo esame.

Niente è detto sul come e quando intervenga il progetto definitivo e sul suo rapporto con il progetto preliminare, benché il comma 2 dell’art. 27 disponga che “con il provvedimento di autorizzazione l’amministrazione competente dispone l’approvazione del progetto definitivo”.

Si tratta eppure di nodi cruciali del procedimento.

 

-         L’art. 28 disciplina una procedura di V.I.A. completamente diversa da quella del Capo II.

Si suppone, benché non sia esplicitamente detto, che essa debba essere la procedura da applicarsi per le opere di cui al Capo III.

D’altra parte al comma 5 dello stesso articolo c’è un riferimento all’art. 18 (e quindi all’altra procedura) di cui non si capiscono bene portata e finalità.

 

-         Non viene detto alcunché sulle procedure di controllo e di eventuale revoca dell’autorizzazione.

 

 

Riassumendo, le disposizioni proposte nel Capo III si presentano poco efficaci, lacunose in più punti, in altri punti fuori dalla delega conferita dal Parlamento e non rispettose delle competenze Costituzionalmente garantite alle Regioni e agli Enti Locali.

 

Ma soprattutto, segnalati i limiti e i problemi della normativa proposta, non si capisce il senso e le motivazioni di una ulteriore procedura (il Capo III) speciale, all’interno di una procedura speciale (quella della legge Obiettivo) per un settore, l’Energia, che ha già una variegata normativa procedurale, che ha visto recentemente il varo della Legge 55 sugli impianti di produzione di energia elettrica, che vedrà a breve la presentazione di un disegno di legge complessivo di settore da parte del Governo (impegno preso esplicitamente col Parlamento).

 

Per quanto sopra, nella convinzione quindi che il Capo III proposto sia solo foriero di ulteriori problematiche, se ne chiede lo stralcio.

 

Per le opere inerenti l’energia individuate dal Programma potrà applicarsi la procedura “generale” della legge Obiettivo, ovvero l’approvazione del CIPE con l’acquisizione dell’Intesa regionale, come individuata nel Capo I.