(regioni.it) E’ stato approvato il 25 luglio un contributo della Conferenza delle Regioni e  delle Province autonome sul tema dell’integrazione tra il fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il fondo sociale europeo-(FSE). Tale Documento (inviato ai ministri Barca, Moavero Milanesi e Gnudi) è stato pubblicato integralmente nella sezione “Conferenza del sito www.regioni.it) si riporta di seguito il testo (privo dell’allegato).
Contributo delle Regioni e delle Province autonome sul tema dell’integrazione tra il fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il fondo sociale europeo-(FSE)
Punto 7b) O.d.g. Conferenza Regioni
Nella proposta di nuovi regolamenti, appare evidente la forte attenzione della Commissione sul tema dell’integrazione tra Fondi: il 2014 segnerà l’avvio di una strategia integrata di sviluppo del territorio, frutto di un ripensamento delle logiche d’intervento settoriali dei due Fondi nonché di un investimento sostanziale nelle potenzialità di crescita del capitale umano coinvolto. Riuscire a cogliere le potenzialità di questa integrazione sarà la sfida che le Regioni e le Amministrazioni centrali si troveranno davanti nei prossimi mesi e che segneranno o meno il successo della nuova programmazione. Condividere un percorso comune può facilitare l’approccio su questo delicato tema. La riduzione dei finanziamenti del FESR, specie per le Regioni del centro-nord con un peso maggiore del FSE e la rivoluzione programmatica introdotta con pochi obiettivi per entrambi richiedono, infatti, una revisione del tradizionale “chi fa che cosa” tra i due fondi. La capacità di cogliere questa nuova esigenza e darvi seguito tempestivamente rappresenterà una “condizionalità positiva”, permettendo di creare i migliori presupposti attuativi per i nuovi programmi regionali.
La situazione attuale
La clausola di complementarietà
Conformemente a quanto previsto dall’art. 34. 2 del reg. CE 1083 “Fatte salve le deroghe previste nei regolamenti specifici dei Fondi, sia il FESR che il FSE possono finanziare, in misura complementare ed entro un limite del 10 % del finanziamento comunitario di ciascun asse prioritario di un programma operativo, azioni che rientrano nel campo di intervento dell'altro Fondo, a condizione che esse siano necessarie al corretto svolgimento dell'operazione e ad essa direttamente legate”. Il margine di “flessibilità” è esteso al 15% nell’ambito della priorità “inclusione sociale” dei programmi FSE, come previsto dall’art. 3.7 del reg. CE 1081. Sia il regolamento FSE sia il regolamento FESR stabiliscono che le spese relative ad azioni che rientrano rispettivamente nel campo di applicazione del Fondo complementare saranno valutate alla luce delle norme di ammissibilità previste per il suddetto Fondo.
Prime valutazioni
La clausola di complementarietà, utilizzata in realtà soprattutto in ambito FSE, ha permesso di affrontare in maniera coordinata alcune priorità d’intervento e ha consentito pertanto di sperimentare in nuce un nuovo approccio alla definizione delle politiche regionali, grazie all’attivazione di un tavolo di coordinamento permanente FESR – FSE. Nonostante i dati di avanzamento allo stato attuale non forniscano elementi per una valutazione dell’efficacia complessiva dell’operazione, il giudizio dei soggetti interessati è estremamente positivo, in particolare per ciò che attiene alla condivisione di nuove modalità di lavoro su temi d’interesse comune. Si segnala tuttavia come le differenti percentuali di contributo ottenibili sulle tipologie di intervento FESR ed FSE abbiano in una certa misura ridotto le potenzialità derivanti dall’integrazione tra i due Fondi, disincentivando nell’ambito delle diverse operazioni la componente con tassi di cofinanziamento più bassi. Inoltre, rispetto alle aspettative iniziali si è registrato un sostanziale ridimensionamento delle iniziative di integrazione a causa della crisi economica, per far fronte alla quale le Regioni hanno fatto ricorso alla rimodulazione del piano finanziario dei POR FSE per trasferire una quota consistente di risorse agli ammortizzatori sociali.
Infine, sebbene l’esperienza possa in ogni caso considerarsi positiva, va rilevato un limite connesso alla natura stessa della clausola di complementarietà: nell’impostazione attuale essa può essere interpretata come uno strumento a supporto di un modello di “autosufficienza” di ciascun Fondo piuttosto che come dispositivo a favore di un’effettiva integrazione delle politiche strutturali.
Prospettive per il 2014-2020
Principali elementi di novità
Come si evince dalla proposta di bilancio 2014-2020, allo stato attuale non si registrano cambiamenti di rilievo dal punto di vista delle dimensioni finanziarie della politica di coesione rispetto al periodo precedente. Il pacchetto dei nuovi regolamenti fornisce opportuni elementi conoscitivi sulle principali novità relative all’impianto dei due fondi. Il FSE avrà una percentuale minima di risorse non inferiore ad alcune soglie prefissate (dal 52% delle Regioni più sviluppate al 25% delle Regioni meno sviluppate) e, in relazione all’esigenza di concentrazione delle risorse, almeno l’80% degli stanziamenti FSE di ciascuno Stato Membro sarà destinato a quattro priorità fra quelle previste per gli obiettivi tematici “FSE”: Promozione dell'occupazione e sostegno alla mobilità professionale; Investimento nell'istruzione, nelle competenze e nella formazione permanente; Promozione dell'inclusione sociale e lotta contro la povertà (almeno il 20% delle risorse di ciascuno Stato membro devono essere destinate a quest’obiettivo in particolare); Rafforzamento della capacità istituzionale e di un'amministrazione pubblica efficace. Sul versante FESR, invece, la richiesta di concentrare le risorse è più stringente nelle Regioni più sviluppate che dovranno destinare l’80% della dotazione del Fondo agli investimenti a favore della riduzione delle emissioni di carbonio (almeno il 20%) e agli obiettivi del rafforzamento delle capacità di ricerca e innovazione e della crescita della competitività della PMI. Diversamente da quanto finora previsto, gli investimenti rimborsabili (ingegneria finanziaria) potranno sostituire la modalità di concessione a fondo perduto su tutti i tipi di operazioni, quindi sarà possibile un maggiore ricorso a questi strumenti anche in ambito FSE.
Dal punto di vista dell’integrazione tra i fondi, la Commissione prevede il mantenimento della cd. “complementarietà”, già sperimentata nell’attuale periodo di programmazione, seppur con una riduzione del margine di flessibilità al 5% (rispetto al 10% dell’attuale programmazione) della dotazione di ciascun asse. E’ inoltre previsto che l’FSE possa contribuire con le proprie priorità d’investimento al conseguimento di alcuni obiettivi FESR (segnatamente ricerca, PMI, riduzione emissione CO2 e TIC). La Commissione ha previsto poi strumenti ad hoc: i “piani d’azione congiunti”, concepiti per favorire gruppi di operazioni che ricadono su più Fondi ma anche su più programmi (ad es. nazionali e regionali) e le iniziative di sviluppo locale community-led, per promuovere un approccio realmente integrato sui temi dello sviluppo territoriale. La novità più rilevante resta la possibilità di costruire programmi “plurifondo”. Questi programmi possono rafforzare l’integrazione tra i Fondi.
Integrazione tra fondi: sfide ed opportunità
Sebbene permangano alcuni elementi d’incertezza relativi al quadro giuridico e attuativo in cui la politica di coesione si esplicherà a partire dal 2014, la proposta della Commissione pone le condizioni di un modello di sviluppo in cui la sinergia tra i Fondi può effettivamente fare la differenza in termini di efficacia delle politiche territoriali. La sfida principale per le Regioni sarà infatti collegata alla diffusione di una nuova accezione di integrazione: da soluzione condivisa su fattispecie ad hoc a paradigma di sviluppo ovvero una politica di coordinamento permanente tra Fondi. Alla luce dell’esperienza positiva già condotta in questa programmazione le Regioni devono cogliere tale opportunità per arrivare alla scadenza del 2014 avendo effettivamente identificato il policy-mix più adeguato alle (nuove) esigenze del territorio. Tali interventi si esplicheranno in tre direzioni fondamentali: tematica, organizzativo-procedurale e relativa al capitale umano.
Il confronto sui temi
• L’esperienza di questa programmazione ha mostrato come l’integrazione fra i due Fondi possa dare risultati particolarmente positivi sui temi della ricerca e innovazione; per mantenersi su posizioni concorrenziali e sfruttare i vantaggi competitivi dei territori, è fondamentale muoversi con rapidità, abbandonando le tradizionali impostazioni compartimentate e concentrandosi maggiormente sul risultato complessivo da conseguire. Da questo punto di vista l’interconnessione tra le diverse fonti di finanziamento può dare un valore aggiunto all’attuazione delle politiche di sviluppo. Particolarmente significativa, alla luce della recente proposta della Commissione, appare la tematica dell’ “innovazione sociale” (che peraltro potrebbe beneficiare di tassi di cofinanziamento FSE più elevati), nonché la menzionata possibilità di contribuire all’obiettivo della promozione della ricerca anche attraverso le priorità FSE.
• Nel recente passato i programmi regionali, con modalità differenti tra i due Fondi, hanno contribuito agli interventi nazionali di contrasto alla crisi. L’esperienza acquisita potrà essere adeguatamente capitalizzata per programmare una strategia di ampio respiro che sostenga in maniera strutturata e coordinata le politiche anticongiunturali coniugando lo sviluppo con una politica di occupazione
• Gli strumenti d’ingegneria finanziaria offrono ulteriori elementi alla riflessione sul coordinamento tra i Fondi: il ricorso a forme di assistenza “rimborsabile”, sperimentato in maniera più diffusa in ambito FESR, potrà essere esteso a diverse tipologie d’intervento di matrice FSE.
• Soprattutto con riferimento alla green economy, un’analisi dei progetti innovativi, di matrice privata o comunque non direttamente riconducibile all’intervento strutturale, potrà suggerire nuove strategie di azione intersettoriali/multidisciplinari.
• Il tema dello sviluppo territoriale/urbano sarà senz’altro centrale nella nuova programmazione e offre spunti per una riflessione congiunta, anche in termini di capitalizzazione di esperienze precedenti (iniziativa URBAN, Patti territoriali per l’occupazione, ecc.)
Aspetti organizzativi e procedure
La gestione dei due Fondi, seppur riconducibile ad un quadro di riferimento comune, ha fatto si che sedimentassero nel corso degli anni prassi e procedure per molti aspetti diversi; non a caso la proposta della Commissione sembra dar seguito alle richieste di semplificazione e allineamento prospettando un deciso intervento in questa direzione da attuarsi con il nuovo quadro regolamentare. In questa prospettiva, si può sviluppare un’analisi congiunta su alcune soluzioni gestionali, specifiche dei singoli Fondi, ma reciprocamente esportabili. Tale processo di “permeazione” può immaginarsi particolarmente proficuo con riferimento per:
• utilizzare la normativa sugli aiuti di Stato in chiave incentivante nelle politiche per le PMI;
• definire congiuntamente la metodologia di applicazione di costi standard e somme forfettarie;
• sviluppare un’analisi di contesto pensata in funzione di un intervento effettivamente integrato sul territorio;
• strutturare un insieme di soluzioni operative attraverso cui la sinergia d’azione tra i due Fondi possa esplicarsi (bandi collegati o suddivisi in lotti per fondo, avvisi riservati a beneficiari di interventi cofinanziati dall’altro fondo, opportuno mix fra interventi a titolarità regionale e sovvenzioni ai privati su specifiche priorità d’intervento, ecc.);
• modulare le norme di ammissibilità di alcune spese anche in funzione della natura integrata dell’intervento finanziato;
• uniformare, ove possibile, la modulistica di accesso e la contrattualistica;
• identificare un set ristretto di indicatori comuni alle tipologie d’intervento afferenti ai due fondi;
• studiare i requisiti funzionali per implementare un sistema informativo comune capitalizzando le esperienze realizzate nel periodo 2007-2013 (anche in relazione alla necessità di implementare entro il primo anno del nuovo ciclo l’obiettivo e-cohesion);
• attivare campagne di comunicazione realmente coordinate tra i due Fondi per massimizzarne l’effetto sul territorio.
Le persone
Il percorso di sviluppo fin qui delineato ha come presupposto un deciso intervento sul “capitale umano” per mettere a sistema l’insieme di competenze ed esperienze individualmente possedute da chi ha contribuito in questi anni all’attuazione delle politiche regionali. L’obiettivo è duplice: rafforzare i processi di capacity building nell’amministrazione e promuovere l’integrazione “dal basso”. Si potrebbero creare, in vista della nuova programmazione delle task force “miste” che mettano a confronto il personale impegnato finora separatamente su FESR e FSE e supportino concretamente la riflessione su temi e procedure. Tali gruppi di lavoro saranno aperti alla discussione e allo scambio con esponenti di altre Regioni e delle amministrazioni centrali. L’idea non è di creare gruppi a matrioska che esprimano un referente da inviare in un gruppo più ristretto fino ad arrivare al livello nazionale, quanto piuttosto di promuovere dal basso e dall’interno la circolazione e lo scambio delle migliori prassi tra le Pubbliche amministrazioni, sul modello dell’esperienza dei twinning.
La prospettiva di più ampio respiro potrebbe essere quella di mettere insieme su basi condivise, il patrimonio di esperienze e competenze sviluppate negli anni anche attraverso una struttura permanente di supporto trasversale ai due Fondi.
Roma, 25 luglio 2012 Allegato
LINK: http://www.regioni.it/download.php?id=264330&field=allegato&module=news

FIGURA 6. DIFFERENZIALE [(M-F)/F] DEL REDDITO MEDIO PENSIONISTICO E DELL’IMPORTO MEDIO DELLE PENSIONI PER REGIONE E PROVINCIA. Anno 2010, valori percentuali

(regioni.it) La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome ha approvato un documento con le prime riflessioni sull’accordo di partenariato. Il testo è stato inviato al ministro della Coesione territoriale, Fabrizio Barca, al Ministro per gli Affari Europei, Enzo Moavero Milanesi e al Ministro per gli Affari regionali, Piero Gnudi. Si riporta di seguito il documento integrale (pubblicato nella sezione “Conferenze” del sito www.regioni.it)
Prime riflessioni delle Regioni e delle Province autonome sull’Accordo di Partenariato
Punto 7a) O.d.g. Conferenza Regioni
In base alla proposta di Regolamento generale sui Fondi strutturali avanzata dalla Commissione europea (Comunicazione COM (2011) 615 del 6 ottobre) e alle ulteriori informazioni desumibili dalla documentazione che a vario titolo riguardano la fase di preparazione del nuovo ciclo di programmazione (in particolare il documento di lavoro n. 9 dell’High Level Group Reflecting on Future Cohesion Policy e la Fiche 4 sui contenuti del Contratto di Partenariato), l’attuale Accordo di partenariato (AdP) è un accordo tra lo Stato membro e la Commissione, basato sul Quadro Strategico Comune (QSC) e strettamente coerente con le priorità definite nel Programma Nazionale di Riforma (PNR). Predisposto dalle competenti autorità nazionaliin consultazione con il partenariato istituzionale e sociale e negoziato in parallelo con le autorità di gestione dei programmi operativi, l’Accordo deve contenere gli elementi fissati nel regolamento.
QUALE RUOLO PER LE REGIONI?
Alla luce della proposta dei nuovi regolamenti, l’AdP inciderà in maniera sostanziale sulla nuova programmazione per cui è opportuno che le Regioni partecipino in maniera attiva ai processi di definizione e discussione dello stesso. Infatti le Regioni sono i soggetti titolati a garantire una politica realmente place based, non solo per le competenze che la Costituzione attribuisce loro, ma per la capacità di conoscere e interpretare le dinamiche di sviluppo e sociali del territorio.
 La preparazione dell’Accordo di partenariato (art. 13)
Coerentemente con i tradizionali principi dei fondi, il nuovo regolamento prevede il coinvolgimento del partenariato in tutte le fasi salienti (art. 5) e nello specifico nella preparazione del programma (art. 13). Alla luce del contesto costituzionale italiano e del ruolo nella programmazione e nella gestione dei Programmi Operativi (PO), gli attori primi dovranno essere le Regioni in quanto non semplici stakeholder ma owner dei programmi. Infatti, dato che gran parte dell’attuazione dei programmi è gestita a livello regionale, è quanto mai opportuno che le Regioni contribuiscano attivamente alla definizione delle condizionalità (requisiti ex ante) dei programmi e dei target su cui poi verrà misurata la performance. Il fattore tempo rappresenta una sfida di cui tenere conto dato che programmi e AdP saranno redatti e approvati contestualmente. Questo obbliga anche ad una “tempestiva” attivazione della collaborazione tra autorità regionali e nazionali sia nell’ambito dei consueti incontri istituzionali, che nella istituzione di gruppi di lavoro “informali” su specifiche tematiche, ad esempio sulle piattaforme urbane, sui nuovi strumenti di sviluppo locale, sulle tappe della premialità.
 La definizione degli obiettivi e dei target (art. 14 commi a, e, d; artt. 18, 19, 20)
Il regolamento prevede che l’AdP riporti i risultati, gli obiettivi e i target per i singoli programmi. Coerentemente con i diversi documenti tecnici prodotti dalla Commissione, i nuovi regolamenti testimoniano che:
a) la strategia sarà concentrata su poche priorità e puntualmente sintetizzata da indicatori finanziari, di realizzazione e di risultato (art.16);
b) per tali indicatori saranno previsti dei target;
c) I target saranno misurati da “tappe” che porteranno a premi (5% di riserva) o addirittura a riduzioni-sospensioni.
Ne consegue che i risultati e gli obiettivi fissati dall’AdP incideranno sulla capacità finanziaria, sulla credibilità politica e sull’operatività amministrativa in primis delle Regioni. Data l’importanza del tema, se è necessario che tali obiettivi siano preventivamente fissati dalle Regioni, si rivela altresì indispensabile un lavoro di condivisione e confronto a livello nazionale.
 Condizionalità ex ante (art. 14, comma d – punto ii , art. 17)
Il meccanismo delle condizionalità è stato introdotto per migliorare l’efficacia della politica di coesione. La bozza del regolamento prevede dunque che l’AdP verifichi il soddisfacimento degli impegni della condizionalità ex ante e contenga una sintesi delle azioni da intraprendere, sia a livello nazionale che regionale, per soddisfarle. Dalla lettura dell’allegato IV alla medesima bozza di regolamento la condizionalità ex ante si esplica in:
a) adozione della regolamentazione europea;
b) messa in opera di specifiche pianificazioni di settore (e.g. il Piano per la smart specialisation).
Questo implica impegni sia a livello nazionale che regionale che delineano un’integrazione via via più stretta delle politiche nazionali e sovranazionali e uno scenario di governance sempre più complesso e caratterizzato da una molteplicità di elementi fra loro correlati. Infatti, la mancata adozione di una regolamentazione comunitaria a livello nazionale può di fatto portare alla sospensione totale o parziale dei pagamenti a favore di un POR regionale.
La posizione delle Regioni è che tali condizionalità non dovrebbero aumentare i vincoli ma individuare gli adempimenti propedeutici ad un’attuazione corretta e coerente della politica di coesione. Inoltre, le condizionalità a livello europeo potrebbero non tenere conto di altre variabili appartenenti al contesto territoriale specifico, determinanti per la riuscita degli interventi. A tal proposito si ribadisce che il meccanismo delle condizionalità ex ante potrebbe essere un’opportunità per affrontare alcuni nodi che si presentano in fase di attuazione riprendendo un percorso già avviato dalle Regioni sui cd. fattori esterni che incidono sui programmi. Tali fattori, già identificati nel documento approvato dalla Conferenza delle Regioni il 20 aprile 2011, si configurano come altrettante condizionalità con riferimento al rapporto Regioni-Stati membri rispetto alle quali potrebbe essere utile attivare un processo “controllo vicendevole”: lo Stato membro vigilerà sull’adozione dei piani regionali previsti dall’allegato IV, mentre saranno le Regioni a monitorare affinché lo Stato assicuri il soddisfacimento delle condizionalità di carattere nazionale poste dai regolamenti per singoli obiettivi tematici nonché degli ulteriori requisiti riconducibili ai citati fattori esterni.
 Condizionalità macroeconomica (art 14, comma d - punto iii, artt. 21 e seguenti)
La bozza del nuovo regolamento conferma le scelte strategiche compiute nell’ultimo anno dalle autorità comunitarie (Semestre europeo, Patto Euro Plus) orientate ad una sempre maggiore convergenza tra le politiche macroeconomiche e la politica regionale. E’ evidente pertanto che la definizione dei PO finanziati dai fondi strutturali nelle intenzioni delle autorità comunitarie essere pienamente coerente con le prospettive di medio periodo e con gli obiettivi di stabilità macroeconomica inserite nell’AdP. Tale prospettiva risulta tuttavia non coerente con l’approccio di una politica di coesione in cui i finanziamenti dovrebbero essere legati all’attuazione delle azioni implementate dalle Regioni e non al rispetto di parametri finanziari non direttamente collegati con la politica di coesione. D’altronde, il rispetto dei principi di stabilità macroeconomica, che sono di competenza degli Stati membri, avrà ricadute dirette sui pagamenti della Commissione a favore dei PO delle Regioni e quindi sulla capacità finanziaria di queste ultime anche con esiti drammatici (soprattutto per i destinatari finali) riguardo alle loro prospettive future di sviluppo economico. Per cui le Regioni non possono non essere sistematicamente coinvolte nel monitoraggio di tale condizionalità.
 Approccio integrato (art. 14 commi b, e, c, artt. 28 e seguenti)
Il coinvolgimento delle autorità regionali nella preparazione del Accordo è necessario anche in vista dell’obiettivo di una maggiore integrazione tra i diversi strumenti d’intervento (programmi multi-fondo) e dell’introduzione di nuovi strumenti di sviluppo locale e della piattaforma urbana. Senza una stretta collaborazione tra i due soggetti istituzionali (amministrazione centrale e Regioni) verrebbe a mancare un aspetto strategico per la realizzazione dei programmi operativi, riducendo di fatto le possibilità di perseguire un approccio effettivamente integrato nella definizione e attuazione delle politiche di sviluppo. Le Regioni, infatti, avendo una conoscenza più approfondita delle situazioni socio-economiche dei loro territori risulterebbero fondamentali nella definizione degli specifici territori e zone urbane sui quali concentrare le risorse dedicate allo sviluppo territoriale ed urbano.
Con tale approccio potranno essere predisposti progetti integrati che affrontino simultaneamente le diverse problematiche, soprattutto in zone con caratteristiche geografiche particolari (quali le zone rurali, montane, periurbane e soggette a trasformazioni industriali).
 Governance e gestione (art. 14 comma e )
La bozza di regolamento prevede che l’AdP prenda in conto la capacità amministrativa delle autorità coinvolte nella gestione, in particolare, tenendo in considerazione il peso dei costi amministrativi indotti sui destinatari finali degli interventi. Come hanno dimostrato i recenti studi della Commissione sui cosiddetti administrative burden, parte di questo peso dipende dalla pratiche delle singole amministrazioni di programma nonché dalla gravosità di alcune normative nazionali (si veda ad esempio l’incidenza dei cosiddetti fattori esterni per quanto riguarda la normativa sugli appalti). E’ chiaro che anche in questo caso, data la novità della materia, sarebbe opportuno un tempestivo confronto tra Regioni e autorità centrali, al fine di individuare soluzioni volte a ridurre gli oneri eccessivi derivanti dalle proposte di regolamenti comunitari (riguardanti aspetti quali il sistema di gestione e controllo, gli strumenti finanziari e l’istituzione di un’autorità di accreditamento per le Autorità di Gestione e Certificazione). Gli obblighi di predisposizione dell’AdP impongono anche una riflessione e verifica sulle modalità di funzionamento dei meccanismi della trasmissione elettronica richiesta.
In conclusione, non si ravvisano cesure tra quanto definito negli orientamenti della Commissione e la realtà italiana (dal punto di vista dell’impalcatura istituzionale nonché in relazione all’effettiva distribuzione di competenze/conoscenze). E’ tuttavia opportuno che l’AdP sia oggetto di un negoziato e di una cooperazione tra autorità centrali e regionali e che sia approvato, prima della stipula a livello comunitario, dalla Conferenza Stato-Regioni.
Roma, 25 luglio 2012
LINK: http://www.regioni.it/download.php?id=264329&field=allegato&module=news