"Biblioteca": il rapporto Stato-Regioni Un libro di Carpani sulla concertazione istituzionale

venerdì 14 dicembre 2007


 

"Biblioteca": il rapporto Stato-Regioni

"Biblioteca": il rapporto Stato-Regioni

Un libro di Carpani sulla concertazione istituzionale

 
(regioni.it) La diffusione e la comprensione dei meccanismi e delle procedure della concertazione istituzionale, in particolare quella fra le autonomie (regionali e locali) ed il Governo centrale, dovrebbe essere un dato di fatto in un Paese che da più di vent’anni ha istituito una “Conferenza Stato-Regioni” e che da più di sei anni ha ridisegnato il proprio assetto istituzionale con una riforma della Costituzione che ha reso più ampie e più “stringenti” le competenze legislative delle Regioni.
In realtà il quadro complesso delle relazioni istituzionali ha contribuito nel corso degli anni a creare una certa confusione di cui sono vittime gli stessi livelli istituzionali, i partiti, i mass media e più in generale tutti i soggetti (associazioni di rappresentanza delle imprese, sindacati, organizzazioni non-profit e terzo settore) direttamente o indirettamente interessati dal sistema nostrano di governance. A risentirne è la corretta informazione che ancora oggi stenta ad imporsi su equivoci diffusi e diversi fraintendimenti, a cominciare da quello relativo al diverso ruolo della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e della Conferenza Stato-Regioni.
Un contributo alla chiarezza è certamente offerto dal libro di Guido Carpani (Consigliere della Presidenza del Consiglio dei Ministri), in libreria dal Gennaio 2007 per le Edizioni Il Mulino. Il percorso suggerito da Guido Carpani (per molti anni Segretario Generale della Conferenza Stato-Regioni) parte da un approccio storico-istituzionale – dagli esordi del regionalismo cooperativo, con l’istituzione iniziale, per via amministrativa, della Conferenza Stato-Regioni (con un Decreto del Presidente del Consiglio nel 1983) – per arrivare ad inserirsi a pieno titolo nel dibattito contemporaneo con suggerimenti e proposte che la passione per la materia e l’esperienza pregressa rendono di estrema attualità.
Proprio la storia di questa istituzione (raccontata nel volume “la Conferenza Stato-Regioni. Competenze e modalità di funzionamento dall’istituzione ad oggi”) dovrebbe portare alla necessaria prudenza in ogni approccio riformatore. La conferenza ha infatti seguito il percorso di una crescita che non ha subito l’affermazione del modello regionalista, ma lo ha piuttosto accompagnato, rimodulandosi ogni volta che la politica o la giurisprudenza hanno posto il legislatore di fronte a scelte dirimenti: “La storia delle relazioni tra Stato e Regioni – nota Carpani – è spesso tortuosa e fatta di passi che man mano si consolidano”.
Un ruolo, quello della Conferenza Stato-Regioni, che si gradualmente imposto: inizialmente sottraendo progressivamente tale organismo alla discrezionalità del Presidente del Consiglio, poi proseguendo un cammino parallelo con la Conferenza delle Regioni (con reciproco vantaggio in termini di efficacia), fino a quando non si è composta una “strumentazione giuridica” che ha consentito di superare l’aspetto meramente consultivo dell’organo (le Regioni erano chiamate semplicemente ad esprimere dei pareri sui provvedimenti presentati dall’esecutivo): “negli anni ’90 – scrive Carpani – il legislatore cominciò ad assegnare alla Conferenza (Stato-Regioni, ndr) il compito di sancire intese tra Governo e Presidenti di Regione” su argomenti centrali, come, ad esempio, il Piano sanitario nazionale. E l’intesa – spiega ancora Carpani – è diventata la manifestazione evidente di una “cogestione concertata”. Col tempo poi l’intesa ha subito un processo di diversificazione: se da un lato in alcuni casi il legislatore ha voluto porre l’accento sul momento consensuale, prevedendo dunque una condivisione piena dell’atto da parte delle Regioni (si parla non a caso di “intesa forte”); dall’altro lo sviluppo procedimentale ha sempre più considerato la “ricerca dell’intesa” come un impaccio, un ostacolo che se non era possibile rimuovere, andava reso quanto meno “aggirabile”, puntando su una sorta di scadenza: passato un determinato termine, in assenza di un’intesa con le Regioni, il Governo avrebbe potuto procedere ugualmente (e così a livello di tecnica giuridica si è cominciato a parlare di “intesa debole”). Ragion per cui tra le due esigenze (quella del consenso delle Regioni e quella di una certezza dell’iter) “ebbe ben presto il sopravvento quest’ultima”.
La Conferenza Stato-Regioni ha probabilmente raggiunto la “maturità” quando, oltre a raccogliere pareri o a ricercare intese, è stata chiamata ad un’attiva deliberativa o propositiva, si assiste così ad una “evoluzione del coordinamento interistituzionale che arriva ad una vera e propria cogestione diretta”, in un certo senso la Conferenza – secondo l’analisi di Carpani – cessa di essere semplicemente un organo servente dello Stato o delle Regioni “per approdare ad un terzo livello di coordinamento politico orizzontale fra gli enti rappresentati. E’ questo il momento in cui la Conferenza Stato-Regioni acquisisce “una propria autonomia e autorevolezza”. E’ con la definizione, l’affermazione e la diffusione dell’ “accordo” che il processo di crescita istituzionale raggiunge uno dei traguardi più importanti. Per troppo tempo lo Stato, attraverso le attività dei dicasteri restii a rinunciare a competenze, procedure e poteri (ignorando talvolta anche quanto stabilito dalla Costituzione) , ha utilizzato lo strumento degli atti di indirizzo e coordinamento per porre un freno (in alcuni casi) o per omogeneizzare (in altri casi) l’azione legislativa delle Regioni. Un potere – quello di indirizzo – non sempre difendibile di fronte ai ricorsi alla Corte Costituzionale. E fu il giudice delle leggi – ricorda Carpani – a porre un freno a tale potere che per poter essere efficacemente esercitato avrebbe dovuto essere limitato e definito esplicitamente da una legge. Per questi motivi si impose lo strumento dell’accordo “una sorta di autocoordinamento regionale “eterodiretto” dallo Stato” ed è l’accordo che “diviene quindi lo strumento per realizzare quell’indirizzo e coordinamento dell’attività delle Regioni”. “L’accordo però rimane un incontro di volontà tra le parti, non è una fonte normativa capace di produrre effetti verso i terzi” e “l’eventuale pubblicazione in Gazzetta Ufficiale […] serve solo a rendere partecipi i terzi dei contenuti dell’autocoordinamento, dell’autolimitazione che le parti che lo hanno sottoscritto si sono imposte” (non c’è quindi un’efficacia legata alla pubblicazione in G.U.)
Sul piano delle proposte (che l’autore pone a conclusione dell’excursus istituzionale sulla Conferenza Stato-Regioni), Carpani si sofferma sul “dualismo” che da sempre caratterizza l’istituzione. Quest’ultima appare caratterizzata da una singolare“asimmetria”: da un lato la presidenza affidata al Ministro per gli affari regionali, dall’altro i Presidenti delle Regioni e delle Province autonome. Potrebbe allora, propone Carpani, “essere coerente riconoscere (in legge) quel ruolo che la Conferenza delle Regioni si è acquistata sul campo con riguardo all’approfondimento preventivo e alla concertazione della posizione regionale da “spendere” in Conferenza Stato-Regioni”, una soluzione che, secondo l’autore, avrebbe poi delle naturali conseguenze sul ruolo del Presidente della Conferenza delle Regioni, “un ruolo di portavoce della volontà regionale nell’espressione di pareri, di assensi, della volontà per deliberare”, anche se una tale soluzione avrebbe la controindicazione di veder calare drasticamente la presenza dei Presidenti delle Regioni in Conferenza Stato-Regioni, se non per portare la voce degli eventuali dissenzienti.
 
(stefano mirabelli/13.12.07)