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Regioni.it

n. 2421 - mercoledì 22 gennaio 2014

Sommario
- Conferenza delle Regioni il 23 gennaio alle 12.00
- Giovannini: Piano straordinario per politiche attive lavoro
- Cig: Governo assegna 400 milioni
- Electrolux: Serracchiani e Zaia criticano Zanonato per gestione crisi
- Gestione sicura combustibile nucleare esaurito: emendamenti al Decreto
- Semplificazione legislativa: il contributo delle Regioni

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Semplificazione legislativa: il contributo delle Regioni

(Regioni.it 2421 - 22/01/2014) La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome nella riunione del 16 gennaio ha approvato un documento per l’indagine conoscitiva sulla semplificazione legislativa ed amministrativa promossa dalla Commissione bicamera per la semplificazione, presieduta da Bruno Tabacci.
Il documento è stato illustrato e consegnato alla Commissione dall’Assessore Concettina Ciminiello (della Regione Lazio) nel corso di un’audizione parlamentare che si è tenuta il 20 gennaio (vedi “Regioni.it” n. 2419)
La versione integrale del documento (che comprende i diversi contributi forniti dalle singole Regioni  e Province autonome) è stato pubblicato sul sito www.regioni.it (sezione “Conferenze”).
Di seguito di riporta il documento senza gli allegati pervenuti dalle singole regioni.
Premessa
La Commissione parlamentare per la semplificazione ha avviato (con documento approvato in data 19 novembre 2013) un’indagine conoscitiva volta a consentire al Parlamento di prendere coscienza, già da inizio legislatura, dello stato dell'arte della semplificazione in Italia, al fine d’individuare le migliori pratiche da diffondere e le criticità da superare.
L’indagine si svolge attraverso l'interazione con tutti i soggetti interessati: istituzioni, imprese, sindacati, liberi professionisti, cittadini.
È chiaro per tutti infatti che la semplificazione, normativa ed amministrativa, costituisce uno dei nodi fondamentali per lo sviluppo del Paese. Così come è chiaro che semplificare è difficile: il documento della Commissione precedentemente menzionato elenca gli ostacoli più consistenti al raggiungimento di questo obiettivo, siano di tipo normativo, amministrativo, organizzativo, economico.
Al fine di ricostruire un quadro il più completo possibile, la Commissione, come detto, raccoglierà il contributo di una platea molto ampia di soggetti, ognuno dei quali interverrà in merito a un tema preciso. Riguardo a regioni e autonomie locali, l’audizione verterà su aspetti di carattere generale: la Commissione incontrerà una delegazione di Presidenti regionali, dell'UPI e dell'ANCI per un confronto sugli snodi della semplificazione tra Stato, Regioni e comuni; si avrà anche l’audizione dei rappresentanti del Tavolo istituzionale per la semplificazione (istituito con l'accordo in sede di Conferenza Unificata del 10 maggio 2012) in merito alle iniziative in atto per la misurazione e riduzione degli oneri amministrativi.
Nel complesso, è bene premettere che, per dare un contributo fattivo a questa importante iniziativa parlamentare, le regioni ritengono prioritario suggerire un metodo di lavoro, peraltro già sperimentato in alcuni territori. Questo metodo si fonda su un’idea di semplificazione:
1)                 concreta: la semplificazione si effettua prima di tutto a livello amministrativo e organizzativo, preferibilmente calibrando gli interventi caso per caso, e solo in  ultima istanza a livello normativo;
2)                 stabile: la semplificazione si traduce in una continua attività di verifica del sistema, specialmente riguardo all’impatto delle modifiche introdotte e alla loro sostenibilità sotto il profilo amministrativo;
3)                 trasversale: la semplificazione non si ottiene unilateralmente, anzi si ottiene soltanto con
mparti  della  pubblica  amministrazione  e  livelli  di
governo, da un lato, e, dall’altro, con la partecipazione degli stakeholder.
Anche alla luce di queste premesse le regioni danno grande importanza all’iniziativa della Commissione per la semplificazione, perché solo da un’indagine allargata delle esperienze condotte è possibile identificare i problemi e tentarne una soluzione.
Per affrontare il tema della semplificazione tra Stato, Regioni e autonomie locali occorre preliminarmente sgomberare il campo da falsi presupposti e prendere definitivamente coscienza del fatto che nessuna politica di rilancio economico può prescindere dalla razionalizzazione delle procedure amministrative e delle regole che le fondano.
La vita del Paese e dei singoli territori che lo compongono è fortemente condizionata dal proliferarsi di regole e comportamenti amministrativi difformi che generano un inevitabile incremento, il più delle volte ingiustificato, di oneri a carico di imprese e cittadini che restano attanagliati all’interno di un sistema fondato sulla sovrapposizione dei centri decisionali e privo di effettive sedi di coordinamento che presidino i processi, dalla creazione delle regole alla loro concreta attuazione, dalla valutazione del loro impatto al monitoraggio degli effetti prodotti e dei risultati ottenuti.
Concorde con tale impostazione sembra esprimersi l’attuale Governo che, nel documento programmatico intitolato “Destinazione Italia”, pone tra le questioni prioritarie da affrontare, per favorire l’attrazione degli investimenti esteri e promuovere la competitività delle imprese italiane, l’esigenza di una riforma delle procedure amministrative in chiave di semplificazione.
Ciò impone una riflessione risolutiva che rende indispensabile la definizione di metodologie e strumenti operativi, concertativi, quindi fondati sulla collaborazione tra livelli istituzionali, e concretamente idonei ad intercettare i bisogni della società. Per realizzare questo va abbandonata per sempre la scorciatoia dell’approvazione di interventi unilaterali per via legislativa senza un vero confronto da svolgersi – in primis con le Regioni – nelle sedi a ciò deputate. Del resto, è in questa logica che si sono mosse le istituzioni statali, regionali e locali con l’Accordo siglato in Conferenza Unificata il 10 maggio 2012 per l’attuazione del D.L. Semplifica-Italia (D.L. n. 5/2012).
Anche sotto questo profilo, nel già citato “Destinazione Italia”, il Governo in carica ha sottolineato l’importanza di mettere a sistema le importanti iniziative regionali di attrazione degli investimenti esteri, diffondendo buone prassi, costruendo sinergie, e, al tempo stesso, creando e valorizzando le sedi di coordinamento tra livelli di governo, a partire già dalle scelte in tema di semplificazione.
Non è più possibile considerare sufficiente o idoneo il ricorso a frastagliati interventi di tipo legislativo, per realizzare obiettivi di semplificazione proclamati sulla carta, ma scarsamente efficaci sul piano sostanziale e materiale.
Va pertanto rinnovato il patto di collaborazione tra tutti i livelli di governo attraverso l’individuazione di una nuova Agenda comune per la semplificazione, come impegno minimo e improcrastinabile a proseguire il lavoro tecnico svolto nel corso dell’ultimo anno e mezzo in virtù dell’Accordo siglato in Conferenza Unificata il 10 maggio 2012. Appare del tutto evidente come occorra proseguire e anzi rafforzare le sedi di concertazione tra legislatore statale e legislatori regionali nella definizione degli interventi di semplificazione e nell’attuazione delle  eventuali misure statali a forte impatto sull’attività normativa e amministrativa delle istituzioni territoriali. In misura consistente cioè, l’effettivo conseguimento dei risultati attesi dalle norme via via introdotte nell’ordinamento nazionale dipenderà dalla capacità di renderle rapidamente applicabili a tutti i livelli di governo.
Del resto, se, da un lato, sul piano squisitamente giuridico, la giurisprudenza costituzionale ha tendenzialmente avallato molte delle scelte operate dal legislatore statale in nome della semplificazione, dall’altro quelle stesse scelte non sempre hanno avuto positivo riscontro nella realtà materiale.
Compiute  queste  scelte  minime  di  collaborazione,  è  ovvio  che  non  si  sfugge  alla  questione principale: un sistema istituzionale tanto frastagliato può produrre una semplificazione di se stesso? La   semplificazione   amministrativa   non   esiste   se   non   accompagnata   ad   un   processo   di semplificazione istituzionale, dovendosi constatare frequenti criticità procedimentali ascrivibili alla complessità del sistema multilivello da cui derivano sovrapposizioni e duplicazioni di competenze e di centri decisionali, spesso poco coordinati tra loro. Anche sotto questo profilo, è necessario che la semplificazione in Italia abbia un centro di coordinamento stabile che ben può essere svolto all’interno della Conferenza Unificata secondo le regole della leale collaborazione tra centri istituzionali. La condivisione delle scelte che incidono fortemente sulla vita stessa di importanti categorie della società è una priorità irrinunciabile e indefettibile.
Un approccio alternativo alla semplificazione impone, dunque, la costruzione di un metodo fondato sulla condivisione. Questo è quanto si è tentato di realizzare tramite la governance delineata nell’Accordo del 2012. Va pertanto  senza indugio rinnovato l’impegno sancito.
A tal riguardo, va ricordata la presentazione alle Camere di un disegno di legge di iniziativa governativa (AS958). La proposta, sebbene contenga, anche in questo caso, misure disorganiche e disomogenee, legifica il meccanismo concertativo delineato dall’Accordo del 2012 per l’attuazione degli obiettivi di semplificazione.
Pur continuando a non condividere l’approccio prevalentemente regolatorio scelto dal Governo nel presentare un ulteriore pacchetto di norme di semplificazione, va letto positivamente il tentativo di fare del metodo collaborativo il meccanismo privilegiato per l’attuazione e, ove possibile, anche per la definizione degli interventi di semplificazione.
La necessità di rafforzare le sedi e i centri di confronto e collaborazione istituzionale si pone come presupposto per la realizzazione di risultati concreti. Quindi, sarebbe auspicabile arrivare in tempi brevi a dare copertura normativa al metodo sperimentato in attuazione dell’Accordo 2012.
Infine, va senza dubbio sottolineato che rinnovare il metodo dell’Accordo significa anche formalizzare la rappresentanza degli interessi privati all’interno dei processi decisionali di cui restano titolari le istituzioni pubbliche. Devono cioè continuare ad essere garantite adeguate forme di partecipazione e consultazione delle associazioni rappresentative del mondo imprenditoriale, sindacale e dei consumatori, anche attraverso l’implementazione di metodologie, già sperimentate in molti Paesi europei, che permettano di individuare le reali criticità che affliggono i procedimenti amministrativi e la vita di imprese e cittadini.
Le Regioni e la semplificazione
Giova a questo punto riepilogare i punti salienti dell’attività di semplificazione svolta nei territori, riportando spunti di riflessione e modelli da diffondere provenienti da alcune regioni d’Italia (si veda anche l’allegato al presente documento, che reca per esteso i contributi inviati da alcune regioni e province autonome ai fini dell’audizione commissariale).
Quanto agli elementi di cornice, la Regione Marche offre un utile inquadramento.
La semplificazione legislativa e amministrativa, nei suoi snodi tra livelli territoriali di governo, va infatti vista nel contesto costituzionale e istituzionale creatosi in seguito alla nota riforma del titolo V, parte II, della Costituzione, varata con la legge costituzionale n. 3/2001.
Il perdurante mancato adeguamento della legislazione ordinaria nazionale al nuovo assetto ha comportato un’estrema incertezza sui reciproci confini di competenza fra Stato e Regioni, alla quale si è aggiunto un modo di legiferare che spesso ha trascurato i contenuti della riforma. Se poi si considera che ciò è avvenuto per lo più con decretazione d’urgenza e misure a carattere settoriale o congiunturale, ne deriva l’impellente necessità di un imponente lavoro di risistemazione legislativa: da un lato, occorre la riconsiderazione del riparto delle materie formatosi nel 2001 e l’istituzione del Senato delle Regioni, dall’altro lato, la legislazione statale dovrebbe, negli oggetti e nei principi relativi alle singole materie, adeguarsi alle esigenze di un ordinato sistema regionale.
E’ appena il caso di aggiungere che tutto ciò andrebbe realizzato considerando anche le implicazioni dell’ordinamento comunitario al riguardo.
Anche la semplificazione amministrativa risente di questo quadro.
La riforma del 2001, sulla scorta dei principi affermati nelle leggi del c.d. federalismo amministrativo della fine degli anni novanta (si veda specialmente la legge n. 59/1997), aveva posto le premesse per una risistemazione delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, ma nulla di tutto ciò è avvenuto, se non per limitati ambiti di materia. Al contrario, il legislatore statale si è mosso senza visione d’insieme, in vari casi “costretto” da decisioni della Corte costituzionale.
Il sistema si è dunque complicato, invece che semplificarsi, specie per il frequente intreccio creatosi fra competenze amministrative dello Stato, delle regioni e degli enti locali. In aggiunta, sono state adottate (o si stanno adottando) misure di riordino organizzativo e istituzionale non coordinate con il riassetto delle funzioni.
Occorre invece che il riordino legislativo auspicato abbia riguardo in particolare e in via primaria al riassetto delle funzioni amministrative per materie o settori, seguendo alcune indicazioni di massima.
Innanzitutto vanno eliminate le funzioni obsolete e la disciplina amministrativa delle attività, dove possibile e necessario, sciogliendo gli intrecci di competenze fra più livelli istituzionali e concentrando ovunque sia possibile le funzioni in capo a un singolo livello istituzionale secondo il principio dell’unità dell’amministrazione (art. 4 L. n. 59/1997). Va di conseguenza chiarita la relativa disciplina procedurale, facendo seguire al riordino delle funzioni il riordino organizzativo e istituzionale.
Si tratta di un riassetto delle funzioni che non può che essere disposto sul piano generale e di principio in sede nazionale, ma che deve essere concepito con le istituzioni territoriali, le quali saranno chiamate in causa in fase di completamento e attuazione.
Analoghe considerazioni sono svolte da altre regioni nei loro contributi, tra cui il Veneto, che rimarca l’esigenza, non ancora pienamente appagata a ben dodici anni dalla riforma del titolo V della Costituzione e dall’entrata in vigore della Legge n. 131 del 2001 (c.d. Legge La Loggia), di disporre di una valida codificazione della legislazione di principio afferente le discipline di competenza legislativa concorrente Stato-Regioni.
Pur all’interno di un  quadro di contesto ordinamentale così incerto e confuso, cui potrebbero aggiungersi considerazioni in ordine ad una normativa statale di semplificazione  non sistematica e il più delle volte unilaterale (si pensi alle continue modifiche alla disciplina sul procedimento amministrativo, ma anche e in particolare alle norme di tipo sanzionatorio, come quelle in materia di responsabilità del funzionariato pubblico, sui poteri di sostituzione e sull’indennizzo da ritardo nella  conclusione  dei  procedimenti),  le  regioni  si  sono  dotate  in  maniera  quasi  del  tutto generalizzata di leggi e di atti programmatici di semplificazione sia normativa che amministrativa. L’attività svolta nel corso degli ultimi cinque anni dalle strutture tecniche delle giunte e delle assemblee rappresentative regionali costituisce il quadro delle esperienze di positiva attuazione di principi e precetti contenuti nei diversi corpi normativi adottati in chiave di semplificazione e miglioramento dell’azione amministrativa.
È da evidenziare, ad esempio, come in alcuni casi le regioni che hanno legiferato in materia abbiano introdotto anche strumenti innovativi, ad esempio, per la qualità dell’azione amministrativa (si veda la Regione Emilia-Romagna che ha varato con legge l’analisi e valutazione permanente dei procedimenti); così pure, sotto il profilo della semplificazione normativa, è generalizzabile il dato relativo agli strumenti di better regulation che nei nuovi statuti regionali sono puntualmente richiamati per essere meglio specificati nelle leggi di semplificazione adottate successivamente alla stagione delle riforme statutarie inaugurata dopo la revisione costituzionale.
Ciascuno di questi interventi normativi ha visto un percorso di attuazione attraverso l’adozione di Piani generali o settoriali (es. i piani di riduzioni degli oneri della Regione Toscana), Programmi di attività a cadenza annuale (è il caso della Regione Emilia-Romagna che ha dato attuazione alla propria legge di semplificazione attraverso una deliberazione della Giunta regionale) o pluriennale (come il caso della Regione Umbria dove la Giunta regionale ha adottato il Piano triennale di semplificazione 2012-2014).
Vale la pena anche richiamare alcune evidenze che riguardano aspetti più che altro organizzativi e di “governo complessivo” delle azioni di semplificazione regionali.
Alcune regioni si sono dotate di strutture appositamente dedicate alla “semplificazione”, pur in certi casi orientate a specifici filoni di attività (puntando maggiormente, ad esempio, sulla “misurazione e riduzione degli oneri amministrativi” come accade in Toscana); altre regioni hanno invece optato per un’organizzazione a matrice, che vede il coinvolgimento operativo delle strutture regionali competenti per singola materia ed un coordinamento di indirizzo, monitoraggio e valutazione. È il modello umbro che, sulla falsa riga di quello emiliano-romagnolo, vede partecipare alle attività un insieme di soggetti interni alla struttura regionale (“nucleo per la semplificazione”) e soggetti esterni (stakeholders: enti locali, rappresentanze delle imprese, organismi ecc.), il cui raccordo è garantito da una cabina di regia.
Come accennato, anche la Regione Emilia-Romagna ha privilegiato un modello di governance di tipo orizzontale e partecipato. Con un’apposita legge del 2011 sono state individuate infatti tre distinte sedi di concertazione politica e analisi tecnica:
1)      il Tavolo permanente per la semplificazione, al quale, oltre alla Regione, siedono anche le associazioni delle autonomie locali e quelle imprenditoriali e sindacali maggiormente rappresentative nel territorio;
2)       il Nucleo tecnico per la semplificazione delle norme e delle procedure che garantisce il coordinamento delle attività di approfondimento e analisi necessarie alle decisioni del Tavolo;
3)     la Sessione dell’Assemblea Legislativa dedicata ai temi della semplificazione, che si svolge con cadenza annuale e che è già alla sua seconda edizione.
La stessa Regione Toscana, con il Protocollo di intesa in tema di governance regionale per la riduzione degli oneri amministrativi del 2012, sottoscritto con Enti Locali e associazioni di categoria, ha preso atto della necessità di un governo complessivo della semplificazione e condiviso con i su richiamati interlocutori una strategia di uniforme attuazione sul territorio regionale dei piani di riduzione degli oneri amministrativi. A tal fine, con una modifica alla l.r. n. 40/2009, in tema di riordino normativo e semplificazione, i soggetti sottoscrittori del protocollo hanno individuato nel Tavolo di concertazione generale la sede di coordinamento politico-istituzionale per la misurazione e la riduzione degli oneri amministrativi e dei tempi burocratici, demandando il coordinamento tecnico operativo delle attività di misurazione e riduzione ad un nucleo tecnico-operativo che coinvolge Regione, enti locali e parti economico-sociali.
Regione Lombardia, che a partire dalla VI Legislatura ha intrapreso un lungo e articolato percorso di razionalizzazione del corpus normativo, nella IX Legislatura ha creato uno specifico Assessorato alla semplificazione e digitalizzazione per raggruppare in un unico punto di “responsabilità” tutte le leve di cambiamento della P.A., per compiere un ulteriore passo importante nelle politiche di semplificazione.
Nello specifico, in tema di semplificazione normativa, la Campania osserva come l’ampliamento dei centri di produzione normativa e l’allargamento della loro autonomia implichi la necessità di una presa di coscienza della “politica di qualità della regolazione a livello regionale” (ma anche statale). Lo statuto regionale (2009) contiene un’espressa previsione volta a perseguire la better regulation e il Regolamento interno del Consiglio regionale (2012) introduce nel processo di formazione delle norme regionali il ricorso a:
1)                ATN (analisi tecnico-normativa);
2)                agenda normativa;
3)                AIR (analisi di impatto della regolamentazione);
4)                VIR (verifica di impatto della regolamentazione);
5)                consultazioni;
6)                clausole valutative.
7)                predisposizione di testi unici;
8)                drafting normativo.
Va aggiunto che dal 2011 la Regione Campania è destinataria del "Programma Operativo di Assistenza tecnica alle Regioni dell’Obiettivo convergenza per il rafforzamento delle capacità di normazione" (POAT), curato dal Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri, nel quadro del Programma Operativo Nazionale "Governancee Assistenza Tecnica" (PON GAT) FESR 2007-2013, finalizzato a supportare l’introduzione e la sperimentazione delle tecniche e degli strumenti per il miglioramento della normazione regionale. Gli esiti della sperimentazione sono di prossima pubblicazione.
Va sottolineato che negli ultimi anni sta prendendo piede nelle regioni lo strumento dell’analisi tecnico-normativa (ATN), che generalmente consiste in una scheda di analisi dei provvedimenti normativi in itinere, scheda che include la disamina delle ricadute della normativa proposta in termini di semplificazione, tanto sotto il profilo degli intrecci fra amministrazione statale e territoriale quanto sotto quello della “tenuta” normativa e amministrativa dell’eventuale modifica.
Interessante l’esperienza di Regione Lombardia che ha introdotto lo strumento della Check list preventiva di semplificazione degli atti deliberativi (inclusi i progetti di legge) e dirigenziali. Lo strumento ha l’obiettivo di fornire al tecnico che redige materialmente l’atto alcuni spunti su cui riflettere in fase di prima impostazione e stesura dello stesso aiutandolo a prevenire il formarsi di oneri burocratici a carico dell’utente e della stessa P.A..
Prendono piede anche i testi unici e altre forme di “codificazione” normativa regionale: si pensi al caso dell’Umbria, che con la propria legge di semplificazione (2011) ha previsto il riordino del quadro normativo regionale mediante la redazione di sei testi unici in materia di governo del territorio, turismo, commercio, agricoltura, artigianato, sanità e servizi sociali. La Regione Marche ha adottato nel settore attività produttive tre testi unici relativi rispettivamente a “artigianato e industria” , “commercio” e “turismo” razionalizzando la normativa di carattere sostanziale e semplificando le procedure di autorizzazione con l’introduzione della SCIA. Regione Lombardia, in applicazione della L.R. 7/2006 "Riordino e semplificazione della normativa regionale mediante testi unici" ben 10 testi unici in materia di circoscrizioni comunali e provinciali, turismo, istituzione di parchi regionali, volontariato, cooperazione sociale, associazionismo e società di mutuo soccorso, organizzazione e personale, agricoltura, foreste, pesca e sviluppo rurale, trasporti, edilizia residenziale pubblica, sanità, commercio.
Infine va menzionato l’istituto del c.d. taglia-leggi, recentissimamente applicato dall’Emilia- Romagna: dopo un’articolata ricognizione delle disposizioni normative vigenti e di una successiva individuazione di quelle abrogabili in quanto superate, alla fine del 2013 è stata approvata un’apposita legge regionale che ha disposto l’abrogazione di 64 leggi e 2 regolamenti regionali, e più di 20 disposizioni normative. Analogamente la Regione Campania con la L.R. n.29/2012 ha abrogato 477 leggi regionali delle 1134 vigenti (42,5% dello stock normativo) e la Regione Friuli Venezia Giulia ha disposto l’abrogazione espressa di 207 leggi regionali nonché confermato 131 abrogazioni implicite. Sempre la Regione Friuli Venezia Giulia ha introdotto la legge regionale di “manutenzione” che costituisce una misura di semplificazione e razionalizzazione normativa dal momento che standardizza l’azione di manutenzione legislativa in un processo legislativo tipizzato. Inoltre, la Provincia Autonoma di Trento ha previstole direttive per la predisposizione degli atti normativi finalizzate a delineare modalità omogenee per la programmazione e predisposizione degli atti normativi, valorizzando il ricorso allo strumento della programmazione degli interventi normativi e l’ottimizzazione dell’iter di elaborazione normativa.
Anche la Regione Lombardia con la L.R. n.2/2000 è intervenuta nel processo di delegificazione della normativa regionale approvando successivamente numerose leggi di “disboscamento normativo” (cd. taglia-leggi regionali), abrogative di precedenti disposizioni legislative non più vigenti o i contenuti delle quali avevano ormai esaurito gli effetti che hanno portato all’abrogazione di circa 1.500 leggi.
In tema di semplificazione amministrativa, sempre per evidenziare le iniziative di raccordo tra livelli territoriali di governo, va ricordato che la Regione Lazio - come già la Regione Lombardia sin nella scorsa legislatura - ha predisposto un’apposita Agenda, i cui obiettivi saranno condivisi con le organizzazioni rappresentative degli stakeholders. L’agenda è impostata in modo da coordinarsi con le iniziative in corso di elaborazione nel Tavolo per la semplificazione costituito presso la Conferenza Unificata. L’Agenda sarà inoltre alimentata dai risultati della consultazione on line lanciata in collaborazione con il Ministero della Pubblica Amministrazione e Semplificazione sul sito della Regione il 25 ottobre scorso (“100 procedure da semplificare”).
Nell’Agenda sono raccolte – in schede sintetiche e con l’indicazione di tempi, costi e strumenti attuativi – una serie di proposte di semplificazione amministrativa e normativa maturate all’interno dei diversi settori dell’amministrazione regionale (es. digitalizzazione di procedure ancora prevalentemente ancorate alla produzione di documenti cartacei) e la maggior parte degli interventi previsti è a costo zero.
Come detto, tendenzialmente le regioni hanno affrontato la semplificazione in modo organico. Nel 2011 la Giunta regionale del Veneto ha dato impulso a un processo di ampio spettro mirato essenzialmente a garantire tempi più rapidi e certi per i procedimenti e a realizzare la semplificazione partecipata. Nel 2012 è dunque stata avviata una ricognizione dei termini dei procedimenti amministrativi di competenza regionale; l’elenco dei procedimenti censiti, pari a 1217, è stato pubblicato, per finalità di trasparenza amministrativa, sulla home page del sito web istituzionale della Regione. Inoltre, per fornire una prima applicazione all’art. 35 del d.lgs. n. 33/2013 (Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni) il medesimo elenco è stato pubblicato nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale della Regione. La ricognizione citata, insieme con il monitoraggio che ne è seguito, ha consentito di disporre di un quadro di riferimento certo su cui innestare le iniziative di semplificazione dirette ad abbreviare i tempi di azione dell’amministrazione veneta.
Esperienza analoga si è condotta in Emilia-Romagna, dove la ricognizione ha riguardato anche vari altri aspetti procedimentali e si è inserita tra le attività previste con un’apposita legge di semplificazione promulgata nel 2011, con cui è stato istituito lo strumento dell’analisi e valutazione permanente dei procedimenti (AVP), nell’ottica di una semplificazione calata sull’attività pratica delle strutture e pensata come continuo processo di auto-misurazione.
Da segnalare per favorire l’inserimento strutturale della semplificazione nell’organizzazione  e quindi un cambiamento culturale, la novità introdotta dalla Regione Lombardia di uno specifico parametro di valutazione dirigenziale con obiettivi di semplificazione.
Uno dei temi settoriali più sentiti dalle regioni è quello degli sportelli unici. A tal proposito si segnala, innanzitutto, l’esperienza della Regione Sardegna che, ancor prima della riforma nazionale, ha avviato un proprio sistema regionale per lo sportello unico attività produttive. In applicazione di alcune specifiche norme statali di recente emanazione diverse regioni hanno promosso (Lazio, Sicilia, Toscana, Veneto) una convenzione tra Stato, Regione, CCIAA di Roma e Unioncamere regionale per l’avvio a regime dello Sportello unico attività produttive telematico, con l’adozione su tutto il territorio regionale di una modulistica SUAP standardizzata e con la semplificazione e omogeneizzazione dei procedimenti. In Umbria poi è stata prevista per legge l’individuazione di un unico sportello, per l’edilizia e le attività produttive (SUAPE), quale interfaccia tra imprese e P.A. Nella regione Marche la L.R. n.7/2011 ha previsto l’istituzione di un sistema regionale dei SUAP che si avvale di un tavolo interistituzionale (che prevede anche la partecipazione stabile di tutte le amministrazioni e delle associazioni di categoria delle imprese) nel quale vengono elaborate e condivise proposte per la semplificazione amministrativa delle procedure di interesse delle imprese. La Regione Lombardia a dicembre 2010 ha sottoscritto, con Anci Lombardia e Unioncamere Lombardia uno specifico Protocollo d’Intesa nel quale ha definito un programma di lavoro concreto per coordinare l’attività dei diversi soggetti coinvolti nel territorio regionale in materia di SUAP.
Strettamente connessa alla questione degli sportelli unici è quella dell’informatizzazione. In linea con l’ordinamento statale, le regioni hanno enfatizzato e implementato i processi di digitalizzazione, decertificazione tramite interoperabilità fra banche-dati on-line e più ingenerale di potenziamento delle dotazioni informatiche. Finché le amministrazioni statali non apriranno le loro banche-dati, però, questo processo resterà inconcluso, e alcuni tipi di procedimento e settori di attività ne risentiranno. Si considerino le note difficoltà nello svolgimento di alcune conferenze di servizi in forma telematica. Al contrario, svariate leggi regionali pongono questo tra gli obiettivi primari: per esempio l’Umbria concepisce la conferenza di servizi come strumento privilegiato per ridurre tempi e sovrapposizioni e soddisfare esigenze di semplificazione e celerità del procedimento.
In tema di controlli sulle imprese si possono segnalare alcune iniziative interessanti, quale il protocollo che ha sottoscritto la Regione Marche con gli enti del territorio che effettuano controlli in tema ambientale per un adeguato coordinamento tra gli stessi.
Inoltre, sempre in tema di controlli sono nate alcune interessanti esperienze regionali dall’attività del summenzionato Tavolo nazionale per la semplificazione In raccordo con le linee guida dettate dal Tavolo in materia (v. intesa ai sensi dell’art. 14, co. 5, D.L. n. 5/2012, acquisita dalla Conferenza Unificata il 24 gennaio 2013) alcune regioni hanno infatti attuato interventi concernenti specifici settori (si pensi al regolamento della Giunta laziale di fine novembre 2013 “Agricoltura semplice. Riduzione di oneri amministrativi in materia di controlli e procedimenti amministrativi nel settore dell’agricoltura”) o di respiro più ampio (in Emilia-Romagna è in via di costituzione un gruppo di lavoro per il recepimento delle linee guida in vari settori).
Connessi al tema dei controlli è quello delle certificazioni. In Umbria è stato esteso l’utilizzo delle autocertificazioni e asseverazioni dei tecnici abilitati e dell’Agenzia delle imprese e introdotto l’uso di certificazioni ambientali e di qualità in sostituzione di ispezioni e verifiche amministrative nei procedimenti di competenza regionale.
Sempre in Umbria, così come in Toscana, in Emilia-Romagna e in Regione Lombardia, hanno trovato attuazione negli ultimi anni alcuni istituti di matrice statale e di spirito sanzionatorio, volti a enfatizzare la responsabilità di organi e funzionari al fine di velocizzare l’azione amministrativa. È il caso dell’indennizzo monetario per il ritardo nella conclusione dei procedimenti (che non sostituisce il risarcimento del danno) e del potere sostitutivo sempre in caso d’inadempimento amministrativo.
Il caso della Toscana merita menzione a parte, perché rappresenta uno dei primi interventi legislativi organici in materia di semplificazione sia amministrativa sia normativa. La legge toscana n. 40/2009 individuava due fondamentali linee di intervento: a) la rimozione e la riduzione degli oneri e degli adempimenti amministrativi a carico dei cittadini e delle imprese e la riduzione dei tempi burocratici (individuando la figura del “responsabile della correttezza e della celerità del procedimento amministrativo” e prevedendo già allora l'istituto dell'indennizzo); b) l’innovazione tecnologica nei rapporti fra pubblica amministrazione, cittadini, imprese.
Alla legge 40 è seguito il Programma regionale di sviluppo 2011-2015, che ha previsto  uno specifico Progetto integrato di sviluppo (PIS), confermando la scelta di considerare la semplificazione un principio cardine nella produzione normativa, nella formulazione delle politiche pubbliche e nella definizione dei processi organizzativi interni della PA.
Si consideri che la stessa Toscana, nell’attuale panorama nazionale, si pone come l’amministrazione con la più strutturata e consolidata esperienza di MOA, e che al momento ne sta testando le possibili applicazioni ex ante (da affiancare all’attività già in corso di MOA ex post sulla legislazione vigente) al fine di prevenire la formazione di nuovi oneri burocratici in sede di emanazione dei provvedimenti. Anche la Campania si è incamminata su questo percorso, dopo il recente processo di riorganizzazione con cui ha previsto, presso la Direzione generale per lo sviluppo economico e le attività produttive, un’unità dirigenziale che si occupa di "misurazione oneri burocratici e di misure di semplificazione amministrativa" nel settore di competenza, e, presso l'Ufficio speciale Nucleo per la valutazione e la verifica degli investimenti pubblici, un’unità di supporto al Gabinetto del Presidente nelle attività di analisi ex ante e valutazione ex post dell'impatto della regolazione e di misurazione degli oneri burocratici.
Come accennato, infatti, la semplificazione manifesta forti riflessi organizzativi, e in generale, per via della sua connotazione trasversale, s’intreccia con profili di altri settori di attività. Si pensi a quelle regioni (es. Campania e Umbria) che hanno abbinato alle misure di semplificazione l’attuazione della normativa comunitaria in tema di liberalizzazione. È il caso della c.d. Direttiva servizi. La Campania nel 2010 ha individuato, nelle materie di competenza regionale, i procedimenti disciplinati da leggi e regolamenti regionali che risultavano incompatibili con la normativa comunitaria e ne ha conseguentemente disapplicato (con deliberazione di Giunta) la disciplina. Quanto all’Umbria, dal 2011 in poi la semplificazione provvedimentale in questa regione è passata anche attraverso l’introduzione del principio di proporzionalità degli adempimenti amministrativi in relazione alle dimensioni e alla tipologia di attività svolta dal destinatario della funzione da semplificare, l’eliminazione di atti autorizzativi non necessari, la sostituzione di atti di autorizzazione, licenza, nulla osta e altri atti di assenso privi di discrezionalità il cui rilascio dipenda dall’accertamento dei requisiti e presupposti di legge.
La Regione Umbria ha posto, poi, l’accento sulla componente culturale della semplificazione, da acquisire sia da parte del decisore politico che da parte della struttura tecnica, evidenziando l’impegno profuso per promuovere una cultura interna, diffusa e consapevole, del tutto funzionale alla costruzione di una vera amministrazione “di servizio”. Ha, in particolare, sottolineato il risultato raggiunto in termini di sensibilizzazione della struttura organizzativa regionale verso la semplificazione, intesa come miglioramento del servizio offerto e del rapporto con imprese e cittadini, anche attraverso interventi formativi svolti in modo obbligatorio per i dirigenti ed i funzionari.
La Regione Marche conferma l’importanza di un’attività di formazione delle amministrazioni pubbliche e delle imprese e dei professionisti per accompagnare l’applicazione delle riforme amministrative e tecnologiche che si mettono in campo. A tal proposito l’esperienza formativa messa in campo dalla Regione Marche, relativamente al SUAP, ha dato risultati estremamente positivi in termini di cambiamenti di mentalità e di ottimizzazione dei rapporti tra gli uffici.
In Regione Lombardia la diffusione della cultura della semplificazione ha visto la realizzazione di numerosi seminari e corsi di formazione sugli strumenti di semplificazione dedicati al personale del Sistema Regionale e di corsi di formazione specialistici per operatori degli Enti Locali in particolare degli Sportelli Unici per le Attività Produttive. Accanto a tale attività è da citare l’attività informativa in materia di decertificazione, procedimento amministrativo, potere sostitutivo.
Da ultimo, va ricordato il positivo intreccio tra semplificazione e partecipazione riconducibile all’esperienza di varie regioni, tra cui il Veneto, che ha coinvolto tutti i soggetti interessati, pubblici e privati, dando loro la possibilità di presentare proposte scritte, attraverso distinti e specifici form su sito web. La realizzazione delle proposte esaminate ed accolte è stata affidata a specifici Gruppi Tecnici di Semplificazione (GTS) incaricati di redigere proposte sia di legge e di testi  unici regionali, sia d’interventi per la riduzione del carico burocratico e snellimento dell’iter amministrativo, soprattutto attraverso l’informatizzazione delle procedure.
Conclusioni
Alla luce di quanto detto sinora, sono possibili alcune brevi considerazioni conclusive.
Appare evidente come pure in quadro caotico, che connota il sistema multilivello di indiscutibili elementi di criticità, le Regioni abbiano tentato di interpretare il proprio ruolo, anche in materia di semplificazione, approntando strumenti e metodi per fa fronte alle numerose complessità insite sia nell’esercizio delle prerogative legislative che amministrative a cui devono corrispondere.
Un dato comune a molte Regioni è proprio l’aver acquisito una consapevolezza, ben diversa da quella che caratterizza l’atteggiamento dei recenti legislatori nazionali. E cioè la necessità di un governo complessivo della semplificazione dove è fondamentale un indirizzo che promana dal centro (la regione) e si sviluppa e si attua attraverso i territori, coinvolgendo nei processi decisionali e di monitoraggio costante degli effetti anche la componente rappresentativa delle imprese, dei cittadini e dei lavoratori. In questo senso, crescono le esperienze regionali che istituzionalizzano un metodo fondato sulla circolarità delle azioni e la valorizzazione delle sedi di composizione di decisioni e interessi.
Se non sono ancora apprezzabili, o testabili con mano, i risultati sin qui ottenuti dalle Regioni in tema di semplificazione, cioè di miglioramento complessivo dell’agire amministrativo, non è quindi certo per mancanza di metodo, ma, forse, per via della carenza di un coordinamento stabile a livello nazionale.
Non di rado misure e iniziative varate e sviluppate a livello regionale e locale scontano i ritardi e le inefficienze che promanano dalle amministrazioni statali o da norme dettate dallo Stato.
Mentre lo Stato sembra più preoccupato di condurre missioni punitive nei confronti della generalità delle amministrazioni territoriali, imponendo comportamenti che le sue amministrazioni o non seguono o non sono tenute a seguire, i territori, o almeno una buona parte di essi, cerca soluzioni organizzative e metodologiche che muovono dalla banale considerazione della necessità di fare “sistema” a 360 gradi.
Il tema della semplificazione è stato per lungo tempo appannaggio esclusivo del legislatore statale, con tutte le conseguenze, sia positive sia negative, che questo ha negli anni determinato.
Si pensi al legislatore delle riforme amministrative degli anni ’90 che se da un lato mirava a riconoscere maggiori spazi decisionali ai territori, dall’altro, traendo anche spunto dalle migliori esperienze amministrative di alcune realtà locali, teorizzava un nuovo modo di fare amministrazione mai del tutto realizzato.
Da quell’epoca in poi, infatti, il legislatore statale – e probabilmente l’intera classe politica – ha interpretato la semplificazione come un esercizio di tipo comunicativo e para-elettorale, agendo il più delle volte attraverso norme slogan, interventi unilaterali e punitivi, ora rivolti ad altri soggetti istituzionali, ora rivolte alla “casta” dei funzionariato pubblico.
Al contrario, una strada alternativa per semplificare in Italia è possibile.
Un approccio diverso al tema della semplificazione è già stato sperimentato e ha già prodotto alcuni risultati, sia sul piano della diffusione delle conoscenze e delle esperienze fatte, sia in termini di miglioramento delle prestazioni e di riduzione degli oneri a carico di cittadini e imprese.
Si tratta ovviamente dell’esperienza del Tavolo istituzionale previsto dal più volte richiamato Accordo siglato in Conferenza Unificata nel maggio 2012.
È prioritario, pertanto, rinnovare il patto di collaborazione tra tutti i livelli di governo attraverso l’individuazione di una nuova Agenda comune per la semplificazione, come impegno minimo e improcrastinabile a proseguire il lavoro tecnico svolto nel corso dell’ultimo anno e mezzo, grazie soprattutto alla collaborazione e al grande impegno profuso dalla struttura tecnica del Ministero competente in materia di semplificazione.
Roma, 16 gennaio 2014
Link al documento integrale:


( red / 22.01.14 )
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