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Regioni.it

n. 2624 - giovedì 11 dicembre 2014

Sommario
- Legge di stabilità: Caldoro e Serracchiani
- Istat: residenze socio-sanitarie, al Nord 69% posti letto
- Ddl di stabilità: dalle Regioni proposte ed emendamenti
- Umbria e Albania: accordo di cooperazione
- In legge di stabilità farmaco che cura l'epatite C
- Agricoltura: modifiche al decreto riconoscimento organizzazioni produttori

Documento della Conferenza delle Regioni del 10 dicembre

+T -T
Ddl di stabilità: dalle Regioni proposte ed emendamenti

(Regioni.it 2624 - 11/12/2014) La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nella riunione del 10 dicembre, ha predisposto e approvato un documento  per il parere sul disegno di legge recante: disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello stato (legge di stabilità 2015).
Il testo è stato poi consegnato dal Presidente Chiamparino al governo nel corso della Conferenza Unificata (tenutasi lo stesso giorno) che ha comunque deciso di rinviare alla prossima seduta la trattazione del  Ddl di stabilità.
Di seguito si riporta il testo senza la formulazione degli emendamenti (riportati però nel documento integrale pubblicato sul sito www.regioni.it, nella sezione “Conferenze”)
L’attuale richiesta del Governo di un contributo del 3% di riduzione della spesa a tutti i comparti delle amministrazioni pubbliche, così come formulata, non può che concretizzarsi in un taglio lineare della spesa. Tutto ciò a fronte di un percorso già iniziato dal precedente Governo e dichiarato dell’attuale Governo, che aveva come obiettivo invece i tagli agli sprechi e la salvaguardia degli investimenti, il pieno utilizzo delle risorse UE e il pagamento dei fornitori secondo i termini della Direttiva UE. A questi fini la norma che prevede l’abrogazione del comma che indicava come criteri per la determinazione del contributo alla finanza pubblica per ciascuna Regione dei tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva UE 2001/7/UE e dell’incidenza degli acquisti centralizzati è in contrasto con lo spirito di ridurre gli sprechi e va nella direzione opposta dei tagli lineari per di più secondo PIL e popolazione senza considerare indici più appropriati di razionalizzazione della spesa.
Le ultime manovre hanno inciso pesantemente sulle finanze regionali. Grazie all’allora impulso impresso dal Ministro dei Rapporti regionali, Delrio, sono stati calcolati dalla Conferenza permanente per la finanza pubblica i contributi di ciascun comparto della PA al risanamento della finanza pubblica.
Dai dati resi noti nel rapporto della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale inviata alla Conferenza permanente per la finanza pubblica il 23 gennaio 2014 emerge che la spesa primaria regionale è stata ridotta del 38,5% fra il 2009 e 2012 a fronte di un peso percentuale che si è progressivamente ridotto dal 5,3% al 4,5% nel 2012 sulla spesa primaria della Pubblica Amministrazione. In confronto, ad esempio, la riduzione della spesa primaria delle amministrazioni centrali, che incide sulla spesa primaria per il 24%, è stata del 12,2%.
A questi dati vanno aggiunte le manovre del 2013 e del 2014.
Tale situazione è peraltro evidenziata anche dalle audizioni della Corte dei Conti e dell’Ufficio parlamentare di Bilancio sul ddl stabilità 2015 ove si afferma “Il contributo richiesto alle Regioni appare molto impegnativo anche tenuto conto che si aggiunge a quello già previsto con il DL 66. Esso comporterebbe in un solo anno una riduzione del 15 per cento della spesa “aggredibile” (quella al netto dei trasferimenti alle altre amministrazioni pubbliche e alla sanità). Va osservato che tale intervento si colloca a valle dei tagli di risorse introdotti negli ultimi anni, che hanno portato ad una flessione delle spese dirette regionali (al netto dei trasferimenti ad altre PA) di circa il 10 per cento nell’ultimo triennio.” – Corte dei Conti; “Per il 2015, l’effetto netto complessivo di peggioramento del saldo di 5,9 miliardi programmato dall’intera Pubblica amministrazione è la risultante di un contributo positivo delle Amministrazioni locali (+2,4 miliardi) più che compensato da quello negativo delle Amministrazioni centrali (-2,4 miliardi) e degli Enti di previdenza (-5,9 miliardi).” Ufficio parlamentare di Bilancio
Ufficio parlamentare di Bilancio
Per quanto riguarda il debito regionale, questo è diminuito ancora più sensibilmente passando dal 2,45% del 2008 all’1,8% del 2013. La scarsa incidenza del debito delle Regioni in rapporto al debito pubblico totale implica che la riduzione del debito regionale non abbia rilevanti effetti sul debito totale della PA. Anche riducendo del 50% il debito delle Regioni l’indebitamento complessivo della PA si ridurrebbe infatti di appena lo 0,9%, una percentuale trascurabile soprattutto se valutata alla luce delle consistenti misure di rientro imposte dal Fiscal Compact. (dati Banca d’Italia).
I limiti imposti alla spesa dal patto di stabilità - attraverso la riduzione del tetto di spesa - hanno subito riduzioni di circa il 43,8% in competenza nel quadriennio 2010 – 2013, del 26,6% sui pagamenti e il tetto eurocompatibile di spesa in vigore solo dal 2013 si ridurrà entro il 2015 del 9% circa, percentuali con le quali nessun altro comparto della Pubblica Amministrazione ha contribuito agli obiettivi di finanza pubblica.
Il documento del GdL sulla revisione della spesa delle Regioni, istituito dal Commissario Straordinario per la revisione della spesa pubblica, illustra le criticità dell’attuale patto di stabilità per tetto di spesa delle Regioni e l’urgente necessità di riformarne le regole. L’attuale obiettivo programmatico del Patto di stabilità non avrebbe consentito nemmeno di spendere tutte le risorse per la programmazione UE e le cosiddette “spese obbligatorie” né le risorse del Fondo sviluppo e coesione senza considerare la possibilità di affrontare nuovi investimenti. Inoltre, l’attuale normativa si scontra con l’obiettivo di ricondurre i tempi di pagamento delle Regioni ai tempi previsti dalla normativa europea. Da questo punto di vista occorre sottolineare che per consentire maggiori spazi di spesa, il Governo nella redazione del Decreto legge 4/2014, poi non convertito, in “materia di emersione e rientro di capitali detenuti all'estero”, aveva previsto che le maggiori entrate dall’applicazione di queste norme fossero destinate, “al pagamento dei debiti commerciali scaduti in conto capitale, anche prevedendo l'esclusione dai vincoli del Patto di stabilità interno, all'esclusione dai medesimi vincoli delle risorse assegnate a titolo di cofinanziamento nazionale dei programmi comunitari e di quelle derivanti dal riparto del fondo per lo sviluppo e la coesione, agli investimenti pubblici e al Fondo per la riduzione della pressione fiscale” (art.1, c. 2 DL 4/2014) intervenendo sulle criticità sottolineate del documento.
Il ddl stabilità 2015, quindi, prevede per le Regioni il superamento del patto di stabilità per tetti di spesa con l’introduzione dell’avvicinamento all’applicazione del principio di pareggio di bilancio previsto disposto dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243, ai sensi dell’articolo 81, sesto comma della Costituzione. Il comparto Regioni è l’unico settore delle amministrazioni pubbliche che applicherà il principio già dall’anno prossimo. Nella nota di aggiornamento al DEF il Governo ha chiesto alla UE il rinvio al 2017. La sola manovra di pareggio di bilancio, per le Regioni a statuto ordinario, viene cifrata rispetto alla legislazione vigente 2,005 miliardi a fronte di una manovra richiesta di oltre 4 miliardi (3452 ml per le RSO + 548 ml per le RSS), pari a circa il 12% della spesa primaria contro la richiesta, non da tutti i sottosettori soddisfatta, di un contributo del 3% alle altre Amministrazioni pubbliche. “Al riguardo resta da valutare, tuttavia, una volta completata la revisione dei residui attivi e passivi, e tenuto conto del passaggio alla competenza rinforzata, la sostenibilità dei bilanci regionali alla luce dei nuovi vincoli di equilibrio e/o la necessità di disporre modifiche alla legge 243/2012.”- Audizione Corte dei Conti
Occorre infatti ribadire che la manovra prevista dal DDL si “somma” a quelle degli anni precedenti, come già indicato nell’audizione della Corte dei Conti,, pertanto la situazione solo per il 2015 appare la seguente per le RSO:
Peraltro, occorre ricordare che i tagli senza riforme strutturali possono avere solo valore temporaneo e non permanente, e pertanto secondo la sentenza n. 193/2012 della Consulta, i tagli di diversi miliardi a partire dal quelli del DL 78/2010 che nelle ultime manovre sono stati definiti strutturali e sostanzialmente definitivi, perderanno efficacia a partire dal 2015.
La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità anche delle parti della manovra che “dispongono ulteriori misure restrittive in riferimento alle Regioni ordinarie, alle Province ed ai Comuni senza indicare un termine finale di operatività delle misure stesse”. Quindi la validità dei tagli di spesa è definita al 2014. Nella legge di stabilità 2015 non vi è traccia di copertura per questa sentenza, almeno ai fini della trasparenza.
Da considerare, inoltre, che il passaggio dal patto di stabilità come tetto di spesa, ove al taglio dei trasferimenti corrispondeva automaticamente una riduzione del saldo netto da finanziare e dell’indebitamento netto, al “pareggio di bilancio” implica una nuova modalità di considerare le grandezze economiche nel momento in cui si richiede un contributo alla finanza pubblica. Pertanto, occorre ricordare che la manovra del DL 95/2012 è già stata scontata dai conti pubblici negli anni passati sia in termini di saldo netto da finanziare che in termini di indebitamento e quindi applicando oggi il “pareggio di bilancio” l’effetto sull’indebitamento è doppio rispetto al dovuto. Conseguentemente all’adozione del decreto il MEF deve corrispondere un aumento dell’elasticità sul pareggio di bilancio per 1,050 miliardi.
Il ddl stabilità 2015 peggiora ulteriormente il quadro finanziario delle Regioni intervenendo anche per 450 milioni in termini di minori entrate IRAP dovute a manovre regionali a causa della modifica della base imponibile. Lo Stato non ha previsto nessuna copertura per queste minori entrate che nella maggior parte delle Regioni finanziano la spesa sanitaria e i piani di rientro dai disavanzi sanitari.
La norma prevista dalla legge 42/2009 che prevede all’art.2, comma 2, lett.t), l’esclusione di interventi su basi imponibili e su aliquote non pertinenti al proprio livello di Governo ovvero la contestuale adozione di misure per la completa compensazione delle minori entrate, non trova riscontro, è ancora una volta non applicata.1 Vi sono altri esempi nella legislazione statale in cui sono ridotte le entrate regionali con norma statale senza la copertura prevista ad esempio solo nell’ultimo anno nel DL 66/2014 la riduzione dell’aliquota IRAP dal 3,9% al 3,5% ovvero nello stesso testo del ddl stabilità 2015: ad esempio art.9 riguardante il regime fisale dei lavoratori autonomi che implica minori entrate da add. IRPEF regionale.
Tale tecnica legislativa di fatto determina una mancata e palese copertura di minori entrate e per tale motivo non dovrebbe essere assentita dal Parlamento. Quando infatti in Parlamento viene presentato un emendamento senza copertura, viene dichiarato inammissibile. Così dovrebbe essere per questi articoli che riducono le entrate senza indicare le coperture. Nel caso rimanesse tale “scopertura” è evidente la necessità di ricorrere ad impugnatura davanti alla Corte Costituzionale per ripristinare la legittimità ex art.81 della Costituzione
Le minori entrate minano gli equilibri dei bilanci regionali anche sul pluriennale e impediscono la programmazione ovvero obbligano alla riprogrammazione in quanto riducono il risparmio pubblico e al taglio degli investimenti.
Il ddl stabilità, inoltre, a seguito della nota di variazione al DEF 2014, dovrà prevedere anche la riduzione di spazi finanziari per 500 milioni sui cofinanziamenti nazionali dei programmi europei e in un momento in cui si stanno per chiudere le rendicontazioni sulla programmazione comunitaria 2007 – 2013, le scelte risultano almeno discutibili: queste spese, almeno queste spese, non sono da assimilare alla categoria degli sprechi! A fronte delle crescenti preoccupazioni sull’impiego dei fondi strutturali si assiste all’azzeramento delle esclusioni: nel 2013 ne erano previste per 1,8 mld, nel 2014 per 1 mld, nel 2015 solo per 500 mln ora cancellate a seguito della nota di variazione al DEF.
Rimangono ancora aperti i problemi per l’attuazione dell’Intesa di cui all’art. 46 del DL 66/2014 per cui il Governo si era impegnato a proseguire il confronto già in atto con le Regioni per individuare una soluzione condivisa per dar seguito all’impegno assunto di farsi carico del contributo di 560 ml delle RSO in termini di saldo netto da finanziare previsto dalla legge di stabilità 2014 che non è stato risolto con il DL 133/2014; anzi la situazione si è aggravata in quanto a fine esercizio si dovrà procedere a tagli o dei trasferimenti che l’Intesa intendeva “salvare” dai tagli o con la riduzione delle risorse per i programmi di sviluppo sul Fondo di coesione.
A tal proposito si ricorda la sentenza della Corte Costituzionale n. 79/2014 depositata in data 8 aprile 2014, in ordine al DL 95/2012 - art.16 - rispetto alla quale il riversamento allo Stato di risorse regionali non risulta legittimo se non alimentante un fondo perequativo e quindi risulta illegittimo se finalizzato a misure di copertura di altre spese statali.
Nel bilancio statale a legislazione vigente, quindi, occorrerebbe prevedere misure di copertura per attuare la sentenza a decorrere dal 2015. La cosa più grave, comunque, è rappresentata dalla “lealtà e collaborazione istituzionale” che viene lesa e che quindi mina il rapporto istituzionale che la Costituzione colloca su un piano equiordinato e che in questo caso viene invece interpreta in un piano sotto ordinato.
Si ricorda, inoltre, che l’articolo del ddl stabilità di quest’anno ricalca il percorso illegittimo nelle modalità di contribuzione a cui sono chiamate le Regioni, ciò è desumibile dalla norma (art.35, c.1ddl stabilità di modifica al DL 66/2014 art.46, c.6) che fa riferimento alle “modalità di acquisizione delle risorse” e dalla relazione tecnica all’articolo del ddl stabilità ove è previsto che il contributo regionale avvenga oltre che con riduzione di trasferimenti statali alle Regioni anche attraverso “l’acquisizione delle risorse regionali da parte dello Stato” che non possono che essere, quindi, le risorse tributarie regionali. In assenza di ulteriori trasferimenti, si prevede, infatti, esplicitamente la riduzione delle entrate regionali con impatto negativo ed incostituzionale sugli equilibri dei bilanci annuale e pluriennale.
Tale operazione, occorre ribadirlo, è infatti incostituzionale sulla base della sentenza 79/2014 che prevede, per l’appunto, l’illegittimità del riversamento allo Stato di somme per il finanziamento di spesa statale.
Due sono gli argomenti che meritano particolare approfondimento:
1. la spesa sanitaria;
2. il Trasporto pubblico locale.
In materia di spesa sanitaria si è appena chiuso il nuovo “Patto Salute 2014 – 2016” dopo una lunga serie di tagli, non ultima la misura prevista dal DL 66/2014, che hanno portato addirittura a una crescita negativa del fondo nel corso del2013 anche in valori nominali.
Il ddl stabilità prevede in uno specifico comma (art. 35, comma 1, lett. c) ultimo periodo) il taglio alla spesa sanitaria per raggiungere il target prefissato dal Governo di 4 mld aggiuntivi rispetto alle precedenti manovre per il comparto Regioni.
Occorre ricordare che il settore sanitario ha subito tagli cumulati per circa 31,7 mld e che ove il Governo non avesse dato corso alla Sentenza Costituzionale n. 187/2012 (in materia di misure di compartecipazione alla spesa sanitaria) i tagli sarebbero stati maggiori fino ad arrivare “solo” a circa 35,7 mld.
È necessario comprendere quale sia il punto di “rottura” dell’equilibrio in Sanità prima di definire ulteriori manovre. Sicuramente si può proseguire nella razionalizzazione della spesa ma individuando di volta in volta precise misure su cui intervenire vieppiù ove si considera che l’art. 39 del disegno di legge in attuazione del patto Salute definisce il finanziamento per l’anno 2015 pari a 112.062 milioni, come il finanziamento dei fabbisogni standard in sanità, quindi considerando l’erogazione dei LEA già in condizione di efficienza ed appropriatezza. In caso contrario ci troveremmo ad applicare tagli lineari che non colpiranno gli sprechi ma ineludibilmente i servizi ai cittadini.
In questo quadro le Regioni ribadiscono la disponibilità a condividere misure per la razionalizzazione della spesa sanitaria con particolare riferimento ai settori dei Beni e Servizi, dispositivi medici, spesa farmaceutica territoriale e ospedaliera, dei medical device ad eccezione dei farmaci innovativi e salva vita per la cui definizione si rimanda a una Commissione mista Governo-Regioni-Aifa.
Nella discussione sulla razionalizzazione della spesa sanitaria, occorre ricordare la ratio per cui sono stati costruiti e applicati i fabbisogni standard in sanità, se si ritiene che un fabbisogno sia standard ossia che quelle risorse sono coerenti ad un mix di prestazioni individuate nei LEA di conseguenza il taglio lineare senza corrispondente riduzione dei LEA fa venir meno la logica dell’esistenza degli stessi LEA.
Il “Patto Salute”, infatti, è fondato sul principio di responsabilità fra le parti “Chi rompe, paga!” , pertanto Governo e Regioni sono responsabili degli equilibri finanziari e della copertura dei LEA.
Il fabbisogno sanitario definito dal Patto Salute è a copertura dei LEA decisi dal Governo che le Regioni devono a corrispondere sul proprio territorio. Le manovre di finanza pubblica che prevedono riduzioni del FSN devono contenere anche i meccanismi di copertura ovvero individuare quali LEA devono essere ridotti ovvero quali costi e per quanto è possibile effettuare la riduzione così da poter ridurre il finanziamento in maniera corrispondente. Se salta questo automatismo che fino ad ora c’è stato ed è stato il cardine del “Patto della Salute”, salta la collaborazione istituzionale e quindi il “Patto Salute”. Inoltre, è il caso di sottolinearlo, in caso contrario le manovre creerebbero solo disavanzi sanitari e non risparmi in quanto i LEA devono essere garantiti.
Fino ad oggi il Governo, responsabilmente, si è sempre fatto carico di rispettare il Patto indicando le coperture per la riduzione del Fondo ovvero dei LEA e le Regioni si sono fatte carico di erogare i LEA in base al fabbisogno standard ovvero di coprire il “surplus” di spese al fabbisogno standard.
Si evidenzia che spesso viene confuso il finanziamento del fabbisogno sanitario che viene calcolato in base alla quota capitaria standard con i costi del servizio sanitario nazionale. Il fabbisogno è finanziato nel “Patto salute” dallo Stato ed è già calcolato in base allo “standard” quindi ridurre quel finanziamento è come dire ridurre la quota capitaria standard (determinata secondo criteri di efficienza e appropriatezza) e non vuol dire necessariamente ridurre eventuali sprechi o inefficienze, mentre i costi dell’erogazione del servizio sono a carico delle Regioni. Nel caso in cui fossero maggiori alla quota standard finanziata nel fabbisogno dallo Stato gli oneri saranno a loro carico ovvero i risparmi rimangono alle Regioni nel caso i costi del servizio fossero inferiori alla quota capitaria per ulteriori prestazioni fuori LEA.
In materia di trasporto pubblico locale le Regioni ricordano l’assoluta insufficienza delle risorse del Fondo nazionale Trasporti, che non ha garantito il pieno ristoro delle risorse tagliate dalle precedenti manovre finanziarie in primo luogo dal DL 78/2010. Le Regioni non hanno più risorse autonome per far fronte neanche alla gestione ordinaria né tantomeno per gli investimenti sulle infrastrutture e il materiale rotabile e automobilistico dovendo far fronte anche ai tagli dei trasferimenti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che si sono spinti addirittura a tagli su spesa obbligatoria ossia quella destinata all’acquisto e sostituzione di autobus o altri sistemi di TPL - lagunari, impianti a fune ecc.- (art. 2 c. 5 e c. 10 L. 194/98, art.14 c.1. L. 472/99, art. 54 c.1. L. 388/00, art. 13 c.2 L.166/02) utilizzati, sulla base della certezza delle disposizioni di legge che autorizzano tali limiti di impegni, ad ammortizzare i mutui stipulati a nome delle singole Regioni per la sostituzione di mezzi di trasporto. A fronte di tali tagli le Regioni comunque stanno assicurando il rimborso dei mutui accesi che ora gravano sugli equilibri dei bilanci regionali in quanto spesa obbligatoria e non discrezionale come invece il MIT l’ha considerata.
Se come si prevede nel ddl stabilità 2015 verrà mantenuto il taglio, le Regioni si troveranno nella condizione di non poter più rimborsare tali mutui ed evidenziano che tale copertura è mancata a causa del taglio governativo finora finanziato dalle Regioni con risorse proprie.
Infine le Regioni rilevano, ancora una volta che l’impegno del Governo affinché venga emanato al più presto il decreto attuativo per l’attribuzione del gettito IVA in base all’attività di recupero fiscale previsto dal d.Lgs. 6 maggio 2011, n. 68, in materia di “Federalismo fiscale regionale e provinciale nonché di costi standard in sanità a distanza di 4 anni non sia stato ancora soddisfatto con l’emanazione del decreto.
Il decreto consentirebbe alle Regioni il rinnovo della Convenzione con l’Agenzia delle Entrate in scadenza al 31 dicembre 2014 (attualmente solo in materia di addizionale IRPEF e IRAP) favorendo, in tal modo, una gestione complessiva e organica dei tributi regionali cui si aggiungerebbe l’IVA medesima permettendo, inoltre, una sinergia tra le rispettive azioni di competenza e un efficace ed efficiente governo della fiscalità anche a livello territoriale.
Tale obiettivo di fatto era stato garantito dal Governo anche in occasione del ddl di stabilità 2013 – 2015 e quindi sta comportando un ulteriore anno di ritardo rispetto agli impegni assunti.
In altri termini il Governo continua ad assumere impegni che non rispetta vanificando la lealtà e la leale collaborazione istituzionale che invece dovrebbe essere alla base del rapporto fra le istituzioni.
Per i motivi sopra descritti sul disegno di legge di stabilità 2015 le Regioni esprimono un parere favorevole qualora vengano accolti gli emendamenti ritenuti prioritari, negativo nel caso non vengano accolti.
 Le linee guida della proposta regionale si fondano su:
a) Concorso positivo delle Regioni alla manovra di finanza pubblica.
b) Riqualificazione della spesa corrente - ivi compresa la spesa sanitaria e le società partecipate - e maggiori investimenti anche in edilizia sanitaria.
c) Contestuale rilancio degli investimenti pubblici attraverso l’esclusione dal pareggio di bilancio degli impegni in capitale non rilevanti ai fini dell’indebitamento netto.
d) Accelerazione dei pagamenti per i debiti commerciali attivando una sinergia istituzionale tra Stato, Regioni ed EE.LL. mediante il Patto di Stabilità Verticale Incentivato ai fini di immettere liquidità a favore delle imprese per gli investimenti pubblici.
e) Anticipazione dell’applicazione dell’equilibrio di bilancio al 2015.
f) Ottimizzazione flussi finanziari delle risorse regionali stanziate nel bilancio dello Stato.
g) Efficientamento e razionalizzazione del Fondo Nazionale Trasporti.
h) Proposte per la riqualificazione della spesa corrente attraverso l’estensione dell’applicazione dei costi standard anche alle Amministrazioni centrali tenendo altresì conto del processo di riordino istituzionale.

link al documento integrale:
Documento Approvato - LEGGE DI STABILITÀ 2015: DOCUMENTO PER IL PARERE SUL DDL


( red / 11.12.14 )
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Il periodico telematico a carattere informativo plurisettimanale “Regioni.it” è curato dall’Ufficio Stampa del CINSEDO nell’ambito delle attività di comunicazione e informazione della Segreteria della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome

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