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Regioni.it

n. 2646 - giovedì 22 gennaio 2015

Sommario
- Legge di stabilità e tagli: Regioni al lavoro su un'ipotesi condivisa
- OGM: Chiamparino: intervento Governo prima della Direttiva UE
- Lavoro: pronti a procedere con proprie leggi al riordino dei servizi
- Caldoro: sciogliere le Regioni e costruire delle macroaree
- OGM: serve intervento Governo in attesa di applicare Direttiva UE
- Green economy: posizione delle Regioni sul Disegno di legge

Documento della Conferenza delle Regioni del 18 dicembre

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Green economy: posizione delle Regioni sul Disegno di legge

(Regioni.it 2646 - 22/01/2015) La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nella riunione del 18 dicembre 2014, ha approvato una posizione sul  disegno di legge “disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali”.
Il documento è stato poi trasmesso………… Si riporta di seguito il testo della “relazione” senza gli emendamenti presentati e le osservazioni relative che è però possibile consultare nella versione integrale pubblicata sul sito www.regioni.it (sezione “Conferenze”).
Relazione
Prima di procedere all’esame delle disposizioni contenute nel disegno di legge le Regioni e le Province autonome intendono evidenziare come l’attuale metodo generale di lavoro concernente l'attività legislativa dello Stato produca forti criticità ed auspicano il ritorno ad una collaborazione concertativa e proficua, secondo linee già condivise in passato, come anche evidenziato dal Coordinamento delle Regioni al Governo e al Parlamento in precedenti occasioni.
In merito al disegno di legge in esame si rileva in via generale che il provvedimento appare fortemente disomogeneo per la quantità e varietà degli argomenti trattati. E’ un disegno di legge che va ad aggiungersi ad altri numerosi tentativi di modifica delle norme ambientali, privo di una strategia complessiva di riordino e riformulazione integrata di singoli comparti (rifiuti, bonifiche, acque) di cui si sente profondamente il bisogno.
Questa modalità di continuo intervento legislativo, in particolare sul Testo unico ambientale, d.lgs. 152/2006, impedisce lo sviluppo di percorsi coerenti e migliorativi di lungo termine rendendo inefficaci sforzi di regolamentazione e pianificazione faticosamente elaborati e condivisi con gli enti locali e la cittadinanza complessivamente intesa. A titolo meramente esemplificativo, ma caratterizzato da importanti ripercussioni, si segnala l'attuale profonda preoccupazione legata alle disposizioni della legge di Stabilità (articolo 2, comma 267) all’esame del Senato che mette in discussione le importanti novità sul fronte del servizio idrico integrato da poco introdotte con il d.l. 133/2014, convertito in legge 164/2014. Tali previsioni minano importanti certezze sancite dal decreto solo poche settimane fa, considerate pilastri su cui fondare il passaggio a una gestione efficiente di un servizio pubblico carente e interessato da procedure di infrazione comunitaria in stadio avanzato.
Si evidenzia inoltre l’estrema difficoltà, da parte delle Regioni e della Province autonome, nel dare puntuale attuazione a disposizioni che, per il loro carattere trasversale e per la loro continua modificazione anche mediante ricorso alla decretazione d’urgenza, si prestano difficilmente ad una lettura integrata con altre riforme legislative già approvate o promosse dal Governo.
Appare dunque indispensabile richiedere al Governo la ripresa di una relazione stabile e operativa, più volte invocata, tra Stato, Regioni e Province autonome finalizzato ad una revisione del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, con la quale - nel superare il vulnus creato dall’esclusione delle Regioni nella fase di stesura del decreto legislativo – riconsegni il c.d. Codice dell’ambiente alla coerenza con la normativa europea, con le esigenze del territorio e soprattutto con la necessità di una profonda semplificazione e maggior chiarezza normativa, nonché di sistemi di governance efficaci.
Rinviando al dettaglio del documento elaborato con riferimento alle singole disposizioni del Disegno di legge e alle relative proposte emendative, di seguito si illustrano brevemente i principali temi che meritano una particolare attenzione.
Capo III - Disposizioni in materia di emissioni di gas a effetto serra e di impianti per la produzione di energia
L’articolo 6 provvede a correggere alcuni errori materiali del testo del decreto legislativo n. 30/2013 (recante disposizioni attuative della direttiva 2009/29/CE sul sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra), su cui le Regioni non hanno rilievi da esporre.
Capo IV - Disposizioni relative al green public procurement
In materia di Green Public Procurement le Regioni e le Province autonome giudicano positivo l’impegno del legislatore statale alla tutela dell’ambiente anche mediante il ricorso, per gli approvvigionamenti pubblici, a soggetti virtuosi in campo ambientale, anticipando in tal modo anche alcune previsioni contenute nella nuova direttiva comunitaria sugli appalti pubblici pubblicata il 28 marzo 2014 sulla Gazzetta Ufficiale Europea.
Dall’esame del testo del disegno di legge si rileva che le osservazioni presentate in sede di audizione presso la competente Commissione parlamentare della Camera dei Deputati sono state per la maggior parte recepite. Ci si riferisce in particolare alle agevolazioni per l’adozione del sistema comunitario di ecogestione e audit ambientale EMAS da parte sia di enti e amministrazioni pubbliche, sia di soggetti privati, introducendo una norma che stabilisce che nella formulazione delle graduatorie per l’assegnazione di contributi, agevolazioni e finanziamenti in materia ambientale costituisce elemento di preferenza la registrazione EMAS delle organizzazioni pubbliche e private e, in misura minore, la certificazione ai sensi della norma Uni En Iso 14001.
L’articolo 12 disciplina i criteri ambientali minimi negli appalti pubblici per le forniture e negli affidamenti di servizi. Tra le questioni ambientali più rilevanti che occorre affrontare vi sono quelle legate al consumo di energia da fonti non rinnovabili (con la conseguente emissione di CO2) e quelle legate alla produzione di rifiuti. Per entrambe le problematiche ambientali anzidette, rendere obbligatorio il riferimento ai criteri ambientali per gli acquisti pubblici (il cosiddetto GPP) può contribuire in maniera rilevante alla loro soluzione, con ricadute positive anche sotto il profilo economico.
A questo fine l’articolo introduce l’obbligo, per gli appalti di forniture di beni e servizi, di prevedere nei relativi bandi almeno l’inserimento delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi per quei prodotti che hanno maggiore relazione con il consumo di energia e con la produzione di rifiuti individuando al comma 1 un elenco di prodotti e servizi soggetti al rispetto totale dell’obbligo.
Il successivo comma 2 estende tale obbligo per almeno il 50% del valore delle forniture, dei lavori e del servizi per un ulteriore elenco di prodotti e servizi.
La norma inserisce tra i prodotti di tale ultimo elenco anche gli acquisti relativi al settore “cibo”, considerato a livello europeo il principale settore di impatto ambientale con il 31% degli impatti totali dei consumi (prima del settore abitazioni 23% e del settore trasporti 18,5%). Gli impatti ambientali del settore “cibo” riguardano sia il consumo di energia (produzione fertilizzanti, fitofarmaci, ecc), sia l’emissione di numerose sostanza inquinanti, sia, infine, la produzione di rifiuti.
Anche tale articolo incontra sostanzialmente l’apprezzamento della Regioni e delle province Autonome.
Si ritiene però opportuno apportare degli emendamenti al testo del disegno di legge governativo volti a estendere l’elenco dei prodotti o servizi soggetti agli obblighi di rispetto dei criteri ambientali minimi, al fine di rendere più incisivo l’intervento operato.
In particolare, si segnala l’opportunità di spostare al comma 1 (dunque obbligo completo di rispetto dei criteri) la categoria merceologica della carta per copia e carta grafica e quella dell’affidamento del servizio di pulizia e per la fornitura di prodotti per l’igiene.
Capo V - Disposizioni incentivanti per i prodotti derivanti da materiali post consumo
L’articolo 15 (Accordi di programma e incentivi per l’acquisto dei prodotti derivanti da materiali post consumo) introduce incentivi per sostenere la produzione, la commercializzazione e l'acquisto di prodotti realizzati con materiali post consumo riciclati, derivati prioritariamente dal riciclo della raccolta differenziata dei rifiuti urbani. Sono inoltre previsti incentivi per le attività imprenditoriali di preparazione per il riutilizzo e per quelle di commercializzazione di prodotti e loro componenti reimpiegati, al fine di favorire l’allungamento del ciclo di vita dei prodotti.
Le Regioni e Province autonome condividono il principio e raccomandano, al fine di aumentare rilevanza ed efficacia del provvedimento, di dare la possibilità di accedere agli incentivi anche ai materiali post consumo riciclati da rifiuti speciali, la cui produzione è notevolmente maggiore rispetto a quella dei rifiuti urbani.
Perplessità si sollevano invece in merito alla previsione che, in prima applicazione, i fondi necessari per gli incentivi siano messi a disposizione dalle Regioni tramite l’addizionale all’ecotassa versata dai comuni che non raggiungeranno gli obiettivi di raccolta differenziata. Le Regioni non condividono tale previsione in quanto le amministrazioni più virtuose, nelle quali molti Comuni hanno raggiunto gli obiettivi di raccolta differenziata, risulteranno penalizzate perché non avranno risorse da destinare al fondo per incentivare la commercializzazione e l’acquisto di prodotti realizzati con materiale riciclato. Analogamente si troveranno in difficoltà le Regioni nelle quali il rifiuto residuale è trattato principalmente in impianti di incenerimento, soggetti al pagamento dell’ecotassa in misura ridotta, o in impianti classificati R1, non assoggettati all’ecotassa. L’art 23 del disegno di legge in esame prevede inoltre che il gettito dell’addizionale sia destinato a finanziare anche molteplici altri interventi (prevenzione della produzione rifiuti, attività di comunicazione, cofinanziamento di impianti).
Di fatto si rendono “meno appetibili” i prodotti riciclati proprio nelle realtà nelle quali sono già stati raggiunti gli obiettivi di raccolta differenziata previsti. Le Regioni pertanto propongono che la gestione di questo incentivo avvenga, fin da subito, a livello nazionale con fondi destinati allo scopo e che, per avvantaggiare il mercato dei prodotti riciclati, debbano essere individuati altri meccanismi economici con applicazione uniforme sul territorio nazionale (es. aliquota IVA ridotta).
Capo VI - Disposizioni relative alla gestione dei rifiuti
Per quanto attiene la gestione dei rifiuti permangono alcune criticità in particolare in merito ai seguenti articoli:
Articolo 20 - Attività di vigilanza sulla gestione dei rifiuti. Il comma 4, di modifica dell’articolo 199 d.lgs. 152/2006 (Piani regionali), amplia le informazioni che le Regioni sono tenute a pubblicare sul proprio sito istituzionale al fine di definire lo stato di attuazione dei Piani e rendere possibile l’attività di vigilanza sulla gestione dei rifiuti (in capo al Ministero dell’Ambiente, in sostituzione dell’Osservatorio nazionale rifiuti).
Sembrerebbe che l’attività di vigilanza non sia possibile qualora le Regioni non mettano a disposizione del pubblico una serie di informazioni che, per la loro rilevanza anche solo in termini numerici, si ritiene siano da concordare in sede di Conferenza Unificata. Si ricorda che ogni anno l’ISPRA richiede alle Regioni, alle Province e ad altri soggetti operanti nel settore numerose informazioni sugli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti, informazioni poi utilizzate per la redazione della pubblicazione annuale sulla produzione e gestione dei rifiuti in Italia. Esiste inoltre un protocollo di intesa, firmato in data 27 luglio 2011 tra Governo, Regioni e Autonomie locali in merito alla gestione delle informazioni sulla tracciabilità dei rifiuti, che individua già specifici compiti a carico dei soggetti firmatari e definisce le specifiche tecniche delle informazioni da mettere a disposizione. Si tratterebbe quindi di rendere operativo, per entrambi i firmatari, l’accordo già stipulato.
Articolo 23 - Misure per incrementare la raccolta differenziata ed il riciclaggio. Si prevede di modificare l’articolo 205 d.lgs. 152/2006, in particolare in merito alla verifica del raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata e, di conseguenza, al pagamento – da parte dei Comuni - dell’addizionale all’ecotassa per lo smaltimento in discarica in caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo a livello di ATO o al riconoscimento di una riduzione dello stesso tributo in caso di superamento dell’obiettivo. Da sottolineare che rispetto al testo esaminato in precedenza è stata eliminata la proroga al 2020 del termine per il raggiungimento del 65% di raccolta differenziata, sostituita da una “mini proroga” pari ad un anno dalla data di entrata in vigore della legge in esame.
In generale si osserva che la definizione di politiche di incentivazione/disincentivazione in merito alla gestione dei rifiuti urbani dovrebbe essere finalizzata al conseguimento di livelli di effettivo recupero e riciclaggio dei rifiuti, anziché al solo raggiungimento dell’obiettivo di raccolta differenziata. Inoltre l’applicazione dell’addizionale o della riduzione al tributo di conferimento in discarica quali misure volte ad incrementare la raccolta differenziata risulta poco efficace. Infatti:
- l’attuazione della gerarchia comunitaria di gestione dei rifiuti impone che lo smaltimento in discarica sia residuale rispetto al recupero anche energetico. Conseguentemente, nelle Regioni in cui i rifiuti residuali dalla raccolta differenziata sono preferibilmente avviati a recupero energetico (R1) o ad incenerimento (D10), l’applicazione del tributo è fortemente ridotta se non del tutto assente;
- come noto, i rifiuti urbani devono essere conferiti in discarica solo dopo trattamento. Ciò comporta il conferimento in discarica di rifiuti speciali derivanti dal trattamento degli urbani, i cui produttori risultano essere i gestori degli impianti di trattamento. Questo scenario rende difficile definire la base imponibile che può essere attribuita ai Comuni cioè la quantità dei rifiuti ad essi imputabili e soggetti alle misure sopra citate;
- non è chiaro il meccanismo di imputazione del tributo di conferimento in discarica (il cui soggetto passivo è, ai sensi dell’articolo 3, comma 24, della L. 549/1995, il gestore dell'impianto di smaltimento con obbligo di rivalsa nei confronti di colui che effettua il conferimento) al Comune, soggetto invece obbligato a pagare la sanzione dell’addizionale o beneficiario della riduzione. Inoltre, date le modalità di pagamento del tributo (da versare entro il mese successivo alla scadenza del trimestre solare in cui sono state effettuate le operazioni di conferimento in discarica) e considerati i tempi di rilevamento dei dati sulla raccolta differenziata (i dati definitivi sarebbero approvati dalle Regioni nell’anno successivo a quello di riferimento per il pagamento del tributo) potrebbe esistere un problema di applicazione della riduzione, così come dell’addizionale, dal momento che l’importo effettivo da versare verrebbe definito con precisione solo nell’anno successivo a quello di riferimento. Occorre quindi prevedere la possibilità di effettuare dei conguagli;
- la modulazione della riduzione del tributo come proposta pare, in ogni caso, di complessa applicazione, anche in considerazione dell’assenza – da ben 17 anni - di un metodo nazionale di calcolo della raccolta differenziata, e di portata piuttosto limitata in considerazione degli obiettivi da raggiungere per avere una riduzione significativa. L’attuale obiettivo di raccolta differenziata risulta essere infatti del 65% (da raggiungere entro il 31 dicembre 2012 o, sulla base di quanto indicato al comma 2 dello stesso articolo 23, “entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge”). Risulta difficile ipotizzare livelli di raccolta differenziata superiori al 65% di 10 o 15 punti percentuali, tali da beneficiare di una riduzione pari al 40 – 50% del tributo.
Articolo 24 - Trattamento del rifiuto tramite compostaggio aerobico. Il comma 1 modifica l’articolo 208 d.lgs. 152/2006 (autorizzazione unica per nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti) introducendo, di fatto, un’autorizzazione implicita per il compostaggio domestico considerato un “impianto” domestico di trattamento degli scarti organici e verdi (tra l’altro limitando la previsione solo a compostiere di volumetria ridotta ed escludendo tutte le altre modalità di compostaggio). Lo stesso comma prevede che alle utenze domestiche che effettuano compostaggio sia applicata una riduzione della tariffa per la gestione dei rifiuti.
Si condivide la previsione di incentivare il compostaggio domestico attraverso il riconoscimento di una riduzione sulla tariffa, ma si ritiene che l’autocompostaggio (come definito dall’articolo 183 d.lgs. 152/2006) non costituisca attività di riciclaggio bensì si tratti di prevenzione della produzione di rifiuti in quanto il produttore degli scarti organici e verdi non se ne disfa ma li utilizza per produrre ammendante da utilizzare in proprio.
Al fine di incrementare la rilevanza quali-quantitativa delle attività di autocompostaggio si suggerisce di ampliare la possibilità di trattare in proprio gli scarti organici e beneficiare di una riduzione della tariffa anche alle utenze non domestiche (ad esempio esercizi di ristorazione collettiva quali mense scolastiche, case di riposo, agriturismi, ecc).
Si propone pertanto di sostituire il comma 1 dell’articolo in esame aggiungendolo – con modifiche - all’articolo 180 d.lgs. 152/2006, per agevolare la diffusione dell’autocompostaggio quale attività di prevenzione, come peraltro previsto da alcune Regioni nei propri Piani Regionali Rifiuti (es. Lombardia) e di aggiungere un nuovo comma 1-bis per ampliare alle utenze non domestiche la possibilità di effettuare autocompostaggio degli scarti organici.
Inoltre la previsione dell’articolo 22 relativa ai produttori e detentori di rifiuti di rame, che precisa che a tali rifiuti non si applica la semplificazione prevista dall’articolo 266, comma 5, d.lgs. 152/2006 relativa alla raccolta e trasporto rifiuti “in forma ambulante”, non risolve il problema, più volte evidenziato dalle Regioni al Ministero dell’Ambiente, del “commercio” di rottami ferrosi e non ferrosi da parte di soggetti non iscritti all’Albo gestori ambientali e, comunque, non in possesso dei requisiti per iscriversi. Si ritiene necessario individuare una forma di semplificazione che renda coerente la norma ambientale con questa tipologia di commercio, per volumi di movimentazione e giro d'affari necessariamente marginali, salvaguardando gli aspetti di tutela di fasce deboli di popolazione, alleggerendo gli oneri amministrativi/finanziari previsti per l'iscrizione all'Albo Gestori Ambientali, garantendo la tracciabilità richiesta dalla normativa per combattere i traffici illeciti e verificare il rispetto del quantitativo massimo trasportabile. Ciò permetterebbe di regolarizzare numerose attività operanti ai limiti della legalità sul territorio, facilitando l'emersione del lavoro sommerso.
Le Regioni ritengono inoltre importante affrontare con il presente disegno di legge alcune questioni, già presentate in varie sedi e al Tavolo tecnico di confronto con il Ministero dell’Ambiente attivato nel 2013:
 ripristino delle agevolazione a favore delle imprese che gestiscono rifiuti e che aderiscono a sistemi di gestione ambientale, con la riduzione del 50 % (Emas) o del 40 % (ISO 14001) delle garanzie fideiussorie che vanno obbligatoriamente presentate ai sensi dell’art 208 D.Lgs n. 152/2006;
 necessità di una semplificazione amministrativa al fine di evitare l’obbligo di iscrizione all’Albo gestori ambientali per le utenze non domestiche che conferiscono direttamente i propri rifiuti ai centri di raccolta comunali/consortili ed agli impianti di compostaggio di piccola taglia (di cui all’articolo 24 comma 2 DDL in esame), in quanto il trasporto non è da considerare svolto a titolo professionale. Tale semplificazione amministrativa ha la finalità di facilitare le operazioni di conferimento a centri che hanno la finalità di valorizzare i rifiuti differenziati.
Capo VII - Modifiche alla Parte terza del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, in materia di difesa del suolo
Le disposizioni di questo Capo riguardano essenzialmente la governance dei Distretti idrografici e l’adeguamento delle tempistiche e dei contenuti dei Piani di Tutela regionale delle Acque in relazione alle modalità di redazione dei Piani di gestione distrettuali.
Il tema è caratterizzato da una spiccata complessità, come dimostra d’altro canto il fatto che le Autorità di distretto che, per effetto delle norme di cui alla Parte III del d.lgs. 152/2006, avrebbero dovuto sostituire le Autorità di bacino della legge 183/1989 a tutt’oggi non sono ancora state istituite.
La necessità di dare piena e solerte attuazione alla Direttiva quadro sulle acque (la 2000/60/CE) e alla Direttiva Alluvioni (la 2007/60/CE) rendono peraltro impellente una scelta, che però non pare perseguibile tramite il modello delineato dalle disposizioni di cui all’articolo 22 del disegno di legge.
Sul tema le Regioni e le Province Autonome da sempre ritengono infatti che:
a) debba essere garantito un ruolo regionale “forte” perché strettamente collegato con la gestione del territorio e quindi coerente alle previsioni della Direttiva 2000/60/CE che sottolineano come le diverse condizioni ed esigenze riscontrabili all'interno della Comunità richiedano l'adozione di soluzioni “specifiche” e decisioni “adottate al livello più vicino possibile ai luoghi di utilizzo effettivo o di degrado delle acque”, attraverso programmi di misure “adeguati alle condizioni regionali e locali”;
b) le istituende Autorità di distretto debbano essere soggetti estremamente operativi ed in grado, perché di ciò investiti direttamente dalla legge, di adottare e approvare il Piano di distretto senza l’ulteriore intermediazione di atti approvativi di altre Amministrazioni.
Molti sono i possibili modelli di governance ed esistono soluzioni alternative all’entificazione proposta del d.lgs. 152/2006 che, pur assicurando comunque la piena operatività delle AdD, risultano più coerenti con la natura dei livelli istituzionali coinvolti (Stato e Regioni) nonché con le linee generali della spending review e più in generale con l’esigenza di contenimento dei costi della Pubblica Amministrazione imposta dalla crisi che il Paese attraversa.
A questo fine le Regioni e Province Autonome propongono una serie di emendamenti agli articoli 57, 61, 63, 64 e 66 del d.lgs. 152/2006 volti a delineare l’Autorità di distretto come un organismo di diritto pubblico a composizione mista statale e regionale dotato di autonomia funzionale, organizzativa e contabile.
La riconduzione dell’AdD ad organismo anziché ad ente, oltre ad evitare alcune conseguenze dell’entificazione quali i costi aggiuntivi indotti ad es. dall’assoggettamento a IRAP e dall’individuazione del collegio dei revisori dei conti quale ulteriore organo dell’ente, serve ad esaltare la sua natura di sede di cooperazione tra Stato e Regioni ed a contenere una deriva di sempre maggior terzietà che l’entificazione può comportare.
Poiché la possibilità che un organismo di tal fatta possa operare e l’ampiezza dei suoi margini di azione dipendono unicamente dalla capacità giuridica, intesa come idoneità ad essere titolare di situazioni giuridiche soggettive attive e passive, riconosciutale dal legislatore, negli emendamenti proposti dalle Regioni si è provveduto a definire con chiarezza:
a) i poteri dell’AdD ed in particolare quello di approvare il piano di distretto senza ulteriori intermediazioni;
b) i poteri del Segretario, quale organo che adotta gli atti agli necessari al funzionamento dell’AdD, approvando i regolamenti interni di funzionamento e organizzazione e provvedendo alla gestione finanziaria, tecnica e amministrativa dell’AdD, compresa l'adozione di tutti gli atti gestionali che impegnano la stessa verso l'esterno, mediante l'esercizio di autonomi poteri di spesa (come stipulare ad esempio contratti di lavoro con il personale o di locazione di immobili).
Sorregge ulteriormente una siffatta configurazione l’espresso riconoscimento in capo all’AdD dell’autonomia funzionale, di quella organizzativa e di quella contabile, intese:
a) la prima come capacità di adottare atti efficaci senza la necessità dell’approvazione da parte di altri (come l’attuale d.p.c.m. necessario per dare efficacia al piano di bacino) e quindi assolvere appieno i compiti assegnati per l’attuazione delle Direttive 2000/60/CE e 2007/60/CE;
b) la seconda come capacità di darsi una propria organizzazione funzionale all’assolvimento dei compiti assegnati distinta da quella degli enti che la compongono (come a dire che dispone di una propria dotazione organica e non deve “appoggiarsi” per il proprio personale alla dotazione organica del Ministero);
c) la terza come capacità di avere un proprio bilancio ed una propria contabilità separati da quelli degli enti da cui deriva il proprio finanziamento.
Ad una tale ampiezza di poteri, autonomie e prerogative in grado di garantire all’organismo la piena operatività, non può peraltro non far da contraltare (come avviene in altri casi simili di organismi privi di personalità giuridica, come ad esempio le istituzioni di cui all’articolo 144 del d.lgs. 287/2000) un potere di vigilanza esterno, che in questo caso si è optato di ricondurre in capo al Ministero che lo eserciterà secondo modalità concordate con le Regioni e le Province autonome. Trattasi di una vigilanza di tipo finanziario, gestionale e giuridico circoscritta ad una serie limitata di atti di gestione: bilanci, convenzioni quadro e atti di straordinaria amministrazione.
Al fine poi di controbilanciare la presenza del solo Ministero dell’ambiente in seno agli organi politici e tecnici dell’AdD (Conferenza istituzionale e Comitato tecnico) rispetto ai molteplici interessi che altri Ministeri possono avere in ordine alle decisioni assunte in seno di AdD, si è optato per esaltare il ruolo del Comitato dei Ministri già previsto all’articolo 57 del d.lgs. 152/2006, facendolo assurgere alla sede statuale in cui si definiscono le linee della posizione governativa che sarà rappresentata dal Ministro dell’Ambiente in seno alle Autorità di distretto.
Le Regioni Basilicata, Calabria e Campania ritengono invece che laddove il Distretto idrografico costituisce aggregazione di una pluralità di bacini idrografici molto diversificati e con vastissima estensione - come nella fattispecie dell'Appennino meridionale - il Distretto dovrebbe configurarsi come una entità di coordinamento, che si avvale di Unità di gestione di livello regionale, anche per salvaguardare il patrimonio di attività di pianificazione che ciascuna singola Autorità bacino ha fin qui messo in campo, talora con notevole scala di dettaglio. Tale posizione è considerata dalle summenzionate Regioni perfettamente coerente ed in linea con le Direttive comunitarie e gli atti collegati che non escludono la possibilità di un modello organizzativo a geometria variabile, ritenuto indispensabile per alcune realtà territoriali. A tal fine propongono una specifica integrazione all’articolato proposto dalle Regioni per la cui lettura si rinvia al documento allegato alla presente relazione.
Le Regioni Sicilia e Sardegna infine hanno prospettato alcuni specifici emendamenti volti ad adeguare il modello organizzativo generale alle proprie peculiarità di isole maggiori.
Per quanto attiene la pianificazione regionale sulle acque attraverso i Piani di Tutela, si rende necessaria una modifica dell’articolo specifico che risulta desueto rispetto all’evoluzione delle disposizioni europee attuali.
Le modifiche proposte tengono conto dell’evoluzione delle modalità di aggiornamento dei piani di gestione come concordato con la Commissione europea nell’ambito della valutazione del primo ciclo di pianificazione.
Con riferimento sempre alla Parte III del d.lgs. 152/2006 con l’occasione si ripropongono altre due questioni già rappresentate dalle Regioni e Province autonome in occasione di altri interventi legislativi senza tuttavia ottenere un positivo riscontro.
Si tratta innanzi tutto dell’abolizione del parere delle Autorità di bacino (o di distretto) sulle grandi e sulle piccole derivazioni, che - in quanto riferito alla compatibilità della utilizzazione con le previsioni del Piano di tutela, ai fini del controllo sull'equilibrio del bilancio idrico o idrologico - può tranquillamente essere espresso da altre autorità di rango regionale o infraregionale; in merito si registra peraltro il parere contrario della Regione Emilia Romagna;
Si tratta in secondo luogo delle disposizioni di modifica del d.lgs. 152/2006 utili, in un’ottica di effettiva semplificazione degli oneri burocratici – a escludere dalla nozione di scarico la restituzione nella medesima falda delle acque sotterranee prelevate mediante pozzi ed utilizzate unicamente per scambio termico in impianti a pompa di calore e a prevedere che la stessa sia assentita, con le condizioni, le cautele e i limiti del caso, nell’ambito del procedimento di concessione di derivazione di acqua pubblica.
Si coglie l’occasione inoltre per snellire la norma nazionale abrogando alcuni articoli riguardanti aspetti di tutela dell’ambiente acquatico, con riferimento alla vita dei pesci, che già la direttiva 2000/60/CE ha abrogato a decorrere dal 22 dicembre 2013 poiché entrati a far parte dell’impianto complessivo disegnato dalla direttiva stessa.
Per quanto attiene invece all’articolo 41 in materia di semplificazione delle procedure in materia di siti di importanza comunitaria, a distanza di 17 anni dall’approvazione del DPR 357/1997, che ha recepito la Direttiva Habitat, è sicuramente indispensabile compiere un bilancio ragionato circa l’efficacia della sua applicazione, in particolare per quanto riguarda la disciplina della Valutazione di Incidenza. Ciò risulta necessario sia per omogeneizzarne le procedure sulla base di criteri condivisi, sia per semplificare i procedimenti autorizzativi a carico dei soggetti privati proponenti gli interventi (con particolare riferimento a quelli comunemente, e nel comma stesso in esame, definiti minori o interessanti contesti urbanizzati) o i piani da sottoporre a Valutazione.
Appare infatti indispensabile una regolazione unitaria e di carattere nazionale di questa materia che tenga conto anche del nuovo quadro normativo nazionale relativo alle disposizioni autorizzative in campo edilizio.
Per queste motivazioni, pur condividendo gli obiettivi di semplificazione che sono sottesi al comma 1 dell’art. 41, appare ragionevole proporre che la problematica in questione venga affrontata in maniera organica all’interno di una revisione del D.P.R. 357/1997 e s.m.i., in quanto pare essere quella la sede più appropriata dato il carattere della materia in esame.
In via del tutto residuale, vista la competenza ascritta dal citato DPR 357/1997 alle Regioni e Province Autonome in merito alla gestione della Rete Natura 2000 e delle procedure ad essa connesse in termini di Valutazione di Incidenza, si ritiene di fare salve le normative vigenti che tra l’altro in ossequio alle Direttive comunitarie identificano una serie di soggetti gestori (ad es. gli Enti Parco), il cui parere nella formulazione del comma 1 in esame non viene contemplato.
Capo IX - Disposizioni in materia di procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici e in materia di scambio di beni usati
Il Titolo in esame introduce delle norme in materia di procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici.
L’articolo 47 del disegno di legge interviene sull’articolo 93 del d.lgs. 259/2003 il quale sancisce il principio del divieto di imporre oneri ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge.
Considerato l’inquadramento del settore delle comunicazioni elettroniche nell’alveo della competenza concorrente, molte Regioni hanno previsto con legge regionale il pagamento di spese, a carico dei gestori, per l’espletamento delle attività di istruttoria da parte delle competenti Amministrazioni e delle Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente (ARPA).
Senonchè la Corte Costituzionale, con vari pronunciamenti, ha cassato alcune leggi regionali nella parte in cui prevedevano, per l’appunto, tali spese sull’assunto che la riserva di legge contenuta nell’articolo 93 deve intendersi come riserva di legge dello Stato (Corte Cost. 272/2010; 450/2006; 336/2005).
Tali sentenze hanno prodotto importanti conseguenze applicative in tutto il territorio dello Stato, gettando in uno stato di incertezza le previsioni di legge regionale non ancora sottoposte al vaglio della Corte Costituzionale e conseguentemente pregiudicando le già compromesse condizioni economiche delle Amministrazioni locali titolari dei procedimenti in questione e delle ARPA, che non possono più contare su una compartecipazione dei gestori alle spese di istruttoria.
Lo stesso Istituto Superiore per la Protezione dell’Ambiente e la Ricerca Ambientale (Ispra) ha richiesto al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare l’adozione di “strumenti normativi idonei a definire modalità di rilascio di autorizzazioni e di svolgimento delle azioni di controllo, prevedendo espressamente oneri a carico dei soggetti richiedenti”.
L’articolo 47 del disegno di legge in esame intende pertanto disciplinare la partecipazione alle spese amministrative sostenute dai soggetti pubblici competenti, in base ad un tariffario la cui elaborazione è demandata al Ministero dell’Ambiente di concerto con il Ministero dello Sviluppo Economico, a valle di una analisi dei costi.
Tale disposizione incontra indubbiamente il favore delle Regioni le quali propongono un unico emendamento finalizzato, nel transitorio, a mantenere in vigore le spese istruttorie a favore delle Amministrazioni locali e delle ARPA secondo i tariffari regionali, ove esistenti o, in alternativa, aumentare il contributo per l’ARPA a euro 500,00.
Con l’occasione le Regioni intendono richiamare l’attenzione sulle criticità generate dalle novità introdotte dal d.lgs. 70/2012 nei procedimenti autorizzativi all’installazione e modifica delle infrastrutture di comunicazione elettronica, di cui agli articoli 87 e 87 bis del d.lgs. 259/2003.
Gli articoli 87 e 87 bis del d.lgs. 259/2003, come modificati dal d.lgs. 70/2012 risultano infatti incongruenti ed ambigui.
In particolare il d.lgs. 70/2012, ha espressamente previsto che i procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di comunicazione elettronica con potenza sino a 20 watt e le procedure semplificate, disciplinati rispettivamente agli articoli 87 e 87 bis, siano avviati con SCIA in luogo della DIA.
Purtroppo tale intervento si sostanzia in una mera operazione di forma, peraltro incompleta, tramite la sostituzione della locuzione “denuncia di inizio attività” usata dagli articoli 87 e 87 bis con la nuova locuzione “di segnalazione certificata di inizio attività”.
Tale operazione risulta censurabile anzitutto sul piano formale, in quanto il legislatore di riforma si è dimenticato di procedere con l’intervento sostituivo in tutti i commi degli artt 87 e 87 bis che continuano a richiamare il superato istituto della denuncia di inizio attività.
Nondimeno la problematica di maggior rilievo investe il profilo sostanziale delle disposizioni in questione, in quanto i procedimenti ivi descritti restano declinati sulla scorta della (sostituita) denuncia di inizio attività dovendo essere conclusi entro 90 giorni (nel caso dell’articolo 87) e 30 giorni (nel caso dell’articolo 87 bis) e restando assoggettati all’istituto del silenzio assenso che, come noto, è assolutamente incompatibile con la SCIA.
A rigore, l’espressa sostituzione della DIA con la SCIA - nel procedimento relativo agli impianti di potenza sino a 20 watt, disciplinato dagli artt. 87 e 87 bis del d.lgs. 259/2003 - dovrebbe produrre quanto meno i seguenti effetti:
- l’avvio immediato dell’attività oggetto della segnalazione, dalla data della presentazione della segnalazione stessa all'Amministrazione competente (art. 19, co. 2 della l. 241/1990), con il conseguente venir meno dell’istituto del silenzio assenso;
- la sostituzione degli atti, pareri di organi o enti appositi, ovvero delle verifiche preventive, con le autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, corredate da idonea documentazione funzionale alle verifiche dell’Amministrazione (art. 19, comma 1 della l. 241/1990). Al riguardo si evidenzia che il parere tecnico delle Agenzie di protezione ambientale, emesso ai fini delle installazioni o modifiche delle antenne, non può essere sostituito da certificazioni ed attestazioni di tecnici abilitati. Tale parere, infatti, implica la conoscenza di situazioni oggettive che non sono pubblicamente accessibili, quale la potenza complessiva delle antenne insistenti su un’area territoriale. Pertanto gli operatori, prima di presentare la SCIA dovrebbero richiedere alle Agenzie di protezione ambientale il parere tecnico e pagare i relativi oneri istruttori.
Pertanto, si chiede al legislatore statale di provvedere, quanto prima, a modificare gli articoli 87 e 87 bis del d.lgs. 259/2003 eliminando ogni dubbio interpretativo sul corretto svolgimento dei procedimenti autorizzativi all’installazione e modifica delle infrastrutture di comunicazione elettronica con potenza sino a 20 watt. 10
Capo XI – Disposizioni varie in materia ambientale
Cogliendo l’occasione offerta dal disegno di legge in esame, le Regioni richiamano tuttavia l’attenzione del legislatore nazionale sulla diversa tematica dei combustibili destinati all’alimentazione degli impianti termici industriali.
In proposito le Regioni propongono di inserire un nuovo articolo rubricato “Modifiche all’Allegato X parte V del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152” e finalizzato ad integrare l’elenco dei combustibili destinati all’alimentazione degli impianti industriali, contenuto nell’Allegato X alla Parte V del d.lgs. 152/2006, con gli oli e i grassi di origine animale.
Quanto sopra in ragione del fatto che tali sostanze sono assimilabili, per condizioni di utilizzo e caratteristiche chimico-fisiche, alle miscele di olio combustibile denso BTZ (come previsto nella norma UNI/TS 11163 del dicembre 2009) e pertanto ben potrebbero essere utilizzati come combustibili per tali impianti al pari delle altre sostanze già indicate nell’Allegato X.
L’espressa indicazione nell’Allegato in parola porrebbe fine all’annosa questione se gli oli e i grassi di origine animale possano o meno essere considerati come combustibili e quindi esulare dalla disciplina inerenti i rifiuti.


( red / 22.01.15 )
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