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Regioni.it

n. 3051 - venerdì 18 novembre 2016

Sommario
- Legge di bilancio 2017: le proposte e gli emendamenti delle Regioni
- Istat: spesa per la ricerca e lo sviluppo
- Piemonte esce dal Piano di rientro in sanità
- Discariche abusive e rivalsa: serve tavolo di confronto con il ministero
- Il 27% degli italiani acquista almeno una volta prodotti illegali
- Codice appalti: le posizioni di Delrio e Bonavitacola

Documento della Conferenza delle Regioni del 17 novembre

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Legge di bilancio 2017: le proposte e gli emendamenti delle Regioni

(Regioni.it 3051 - 18/11/2016) Legge di bilancio 2017: dalle Regioni arriva un "parere favorevole, ma condizionato all'accoglimento di una serie di emendamenti considerati essenziali (cfr. anche "Regioni.it" n. 3050).
Il giudizio delle Regioni e le proposte emendamentive sono contenuti in un documento che è stato consegnato al Governo nel corso della Conferenza Unificata del 17 novembre. A seguito delle richieste degli enti locali la stessa Conferenza Unificata ha deciso però di rinviare il punto.
Si riporta di seguito la posizione delle Regioni, senza il testo degli emendamenti (contenuti però nella versione integrale del documento, pubblicata nella sezione "Conferenze" del sito www.regioni.it ).
Parere sul disegno di legge recante bilancio di previsione dello stato per l’anno finanziario 2017
Punto 2) O.d.g. Conferenza Unificata
1. La manovra di bilancio 2017 - Concorso positivo delle Regioni alla manovra di finanza pubblica e sostenibilità della manovra
Il contributo al risanamento dei conti pubblici del comparto Regioni negli ultimi 8 anni è molto pesante e ha inciso profondamente sulle finanze regionali. Si riportano gli ultimi dati resi noti nel rapporto della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale inviata alla Conferenza permanente per la finanza pubblica il 23 gennaio 2014 dal quale emerge che la spesa primaria regionale è stata ridotta del 38,5% fra il 2009 e 2012 a fronte di un peso percentuale che si è progressivamente ridotto dal 5,3% al 4,5% nel 2012 sulla spesa primaria della Pubblica Amministrazione. In confronto, ad esempio, la riduzione della spesa primaria delle amministrazioni centrali, che incide sulla spesa primaria per il 24%, è stata del 12,2%.
Le manovre successive del quadriennio 2013–2016 hanno aggiunto ulteriori importanti contributi (oltretutto rapportati a una spesa regionale primaria pressoché costante se non in calo).

 
Si ricorda che nel solo anno 2016 le RSO hanno concorso al risanamento con un avanzo (rispetto all’equilibrio di bilancio) di ben 2,2 miliardi per un miglioramento dell’indebitamento netto pari a circa 4 miliardi considerando anche i maggiori risparmi dal passaggio dal metodo patto di stabilità al pareggio di bilancio (ulteriore miglioramento oltre alle manovre di finanza pubblica che non è stato compensato al comparto). Le Regioni hanno sempre contribuito responsabilmente alla gestione della spesa nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica.

 
 
Il disegno di legge di Bilancio 2017 e la legislazione vigente, delineano un contributo al miglioramento della finanza pubblica da parte delle RSO pari circa 10 miliardi in termini di indebitamento netto (considerando anche il contributo al passaggio dal patto di stabilità al pareggio e la rideterminazione del FSN). Ciò implica che oltre al pareggio di bilancio sarà necessario produrre un avanzo di amministrazione pari a un importo corrispondente alla parte attualmente non coperta di 2,69 miliardi.
Tale situazione, in cui le Regioni hanno l’obbligo di pareggio di bilancio in termini strutturali, anzi di avanzo, già dalla legge di stabilità 2015, si colloca in un contesto in cui l’amministrazione centrale prevede il pareggio di bilancio al 2019.


Le Regioni osservano che sono reiterate alcune norme e consuetudini nel redigere i provvedimenti di finanza pubblica più volte segnalate dalle Regioni o oggetto di sentenze della Corte Costituzionale, che minano gli equilibri dei bilanci regionali. In particolare:
- si rileva l’incostituzionalità della seconda parte del comma 20, art. 66 del ddl che prevede riversamenti al bilancio dello Stato di risorse regionali. A tal proposito si ricorda la sentenza della Corte Costituzionale n. 79/2014 depositata in data 8 aprile 2014, in ordine al DL 95/2012 - art.16 - rispetto alla quale, il riversamento allo Stato di risorse regionali non risulta legittimo se non alimentante un fondo perequativo e quindi risulta illegittimo se finalizzato a misure di copertura di altre spese statali. Si ricorda la stessa osservazione già espressa dalle Regioni nei pareri della legge di stabilità 2016 e DL 66/2014 ove in assenza di ulteriori trasferimenti, si prevedeva, infatti, esplicitamente la riduzione delle entrate regionali con impatto negativo ed incostituzionale sugli equilibri dei bilanci annuale e pluriennale.
A riguardo si richiama l’osservazione al punto c) del parere della Commissione questioni regionali alla legge di bilancio 2017.
- Sono stati previsti anche ulteriori tagli per 7,68 miliardi sul bilancio 2020 ben al di là della programmazione triennale di questa manovra.
Occorre ricordare che i tagli senza riforme strutturali possono avere solo valore temporaneo e non permanente secondo la sentenza n. 193/2012 della Consulta. La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità anche delle parti di manovra che “dispongono ulteriori misure restrittive in riferimento alle Regioni ordinarie, alle Province ed ai Comuni senza indicare un termine finale di operatività delle misure stesse”.
La tecnica legislativa di prorogare di anno in anno i tagli esistenti sembra costituire una tecnica elusiva della pronuncia della Corte.
A riguardo si richiama l’osservazione al punto b) del parere della Commissione questioni regionali alla legge di bilancio 2017.
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Minori gettiti manovre regionali per introduzione dell’iri e agevolazioni irap
Come per la legge di stabilità 2015 nel ddl in esame sono introdotte misure per alleggerire la pressione fiscale che intaccano anche i gettiti delle Regioni per quanto riguarda l’IRAP e add. IRPEF.
Come già segnalato La norma prevista dalla legge 42/2009 che prevede all’art. 2, comma 2, lett.t), l’esclusione di interventi su basi imponibili e su aliquote non pertinenti al proprio livello di Governo ovvero la contestuale adozione di misure per la completa compensazione delle minori entrate, non trova riscontro, è ancora una volta non applicata.
Le minori entrate contribuiscono a rendere ulteriormente critici gli equilibri dei bilanci regionali anche sul pluriennale e impediscono la programmazione ovvero obbligano alla riprogrammazione in quanto riducono il risparmio pubblico e al taglio degli investimenti senza considerare che nella maggior parte delle Regioni finanziano la spesa sanitaria e i piani di rientro dai disavanzi sanitari.
Il DL 78/2015 ha riconosciuto una compensazione parziale alle Regioni per il minor gettito IPAP per le norme della legge di stabilità 2015 che andrebbe integrato ai fini della completa compensazione.
2. Rilancio degli investimenti pubblici e ottimizzazione dei flussi finanziari per la sostenibilità del contributo delle Regioni alla manovra
Si riconosce al Governo di aver introdotto norme che vanno nella direzione di aumentare gli investimenti e dare un po’ di flessibilità ai bilanci regionali: in particolare l’utilizzo FPV, la creazione del fondo per interventi enti territoriali (1 mld su indebitamento netto e 2mld circa sul saldo netto da finanziare alimentato dalle Regioni), spazi finanziari per investimenti per sbloccare quota parte dell’avanzo per 500 ml.
Le Regioni ritengono urgente il riparto del fondo previsto dall’art. 63, comma 1 per interventi degli enti territoriali ai fini di consentire l’approvazione del bilancio degli enti medesimi entro i termini previsti dalle norme in materia di contabilità, ricordando, inoltre, che lo stesso è finanziato da risorse attualmente assegnate alle Regioni.
Si segnalano, inoltre, di particolare importanza:
- Impossibilità di iscrivere a bilancio di previsione l’avanzo vincolato.
A riguardo si ricorda che in occasione dell’approvazione della legge di modifica della legge 243/2012 alla Camera, il Governo ha dato parere favorevole ad alcuni ordini del giorno (9/3976/24. Sereni; 9/3976/25. Giulietti, Misiani, Baruffi, Arlotti, Palese; 9/3976/1. Melilli, Palese) che riprendono la criticità dell’iscrizione a bilancio e dell’utilizzo dell’avanzo vincolato degli enti territoriali, richiamando ulteriori iniziative normative specifiche da inserire nella prossima legge di bilancio 2017 volte a consentire la soluzione delle prospettate criticità a partire, almeno, dalla mera iscrizione dell'avanzo vincolato nei prospetti di bilancio.
Con la richiesta al comparto RSO di un avanzo, oltre al pareggio, così importante questa possibilità non onerosa per lo Stato permetterebbe un minimo di flessibilità ai bilanci. Inoltre, il Governo stesso ha riconosciuto implicitamente la capacità di monitoraggio regionale della spesa premiandola con lo stesso articolo 66 del ddl ove per le amministrazioni che lasciano spazi finanziari inutilizzati inferiori all’1% degli accertamenti delle entrate finali nel quale è rispettato il saldo è data possibilità di innalzare la spesa sostenibile per i rapporti di lavoro flessibile.
A proposito si ricorda anche la recente Sentenza della Corte costituzionale n. 184 del 2016 del 21 giugno scorso (depositata il 20 luglio 2016) in cui «il vincolo di destinazione si pone quale deroga al principio generale per garantire la finalizzazione di determinate risorse, come quelle erogate a titolo di sovvenzioni, contributi o finanziamenti, alla realizzazione dello scopo pubblico per il quale sono state stanziate»; in particolare riguardo ai trasferirti enti dall'Unione europea e ai cofinanziamenti nazionali, la sentenza richiama il paragrafo 9.2 dell'allegato n. 4/2 del decreto legislativo n. 118 del 2011 che «prevede, tra l'altro, che «Costituiscono quota vincolata del risultato di amministrazione le entrate accertate e le corrispondenti economie di bilancio [...] c) derivanti da trasferimenti erogati a favore dell'ente per una specifica destinazione, la natura vincolata dei trasferimenti dell'Unione europea si estende alle risorse destinate al cofinanziamento nazionale. Pertanto, tali risorse devono essere considerate come “vincolate da trasferimenti” ancorché derivanti da entrate proprie dell'ente», e che tali risorse devono pertanto essere iscritte a bilancio per attestarne l'esistenza e impedirne la distrazione dal vincolo di destinazione. La Corte richiama, inoltre, la necessità di non alterare il risultato di amministrazione che si manifesterebbe non garantendo il vincolo di destinazione delle risorse infatti “è necessario premettere che i vincoli di destinazione delle risorse confluenti a fine esercizio nel risultato di amministrazione permangono anche se quest'ultimo non è capiente a sufficienza o è negativo: in questi casi l'ente deve ottemperare a tali vincoli [...] per finanziare gli obiettivi, cui sono dirette le entrate vincolate rifluite nel risultato di amministrazione negativo o incapiente. A ben vedere, questa eccezione [è riconducibile] alla clausola generale in materia contabile che garantisce l'esatto impiego delle risorse stanziate per specifiche finalità di legge” (sentenza n. 70 del 2012)».
Le Regioni e Province autonome hanno iniziato il processo per la definizione dei progetti di legge di bilancio 2017–2019 e, a normativa vigente, sarà pressoché impossibile prevedere spesa di investimento né, in assenza della possibilità di iscrizione dell’avanzo vincolato, «perfezionare» subito altra spesa per investimenti nei limiti della manovra nel caso in cui si determinassero le condizioni di spazi finanziari durante la gestione.
Anche su tale punto si richiama il parere della Commissione questioni regionali alla legge di bilancio 2017 che esprime parere favorevole condizionato, fra l’altro, all’accoglimento della proposta di introdurre la facoltà di iscrizione dell’avanzo (condizione n.1).
- Proposta delle Regioni per accelerare – in sinergia istituzionale con il Governo - gli investimenti e concordare una manovra sostenibile per il sistema delle Regioni che lasci inalterati i saldi. 
Lo sforzo finanziario richiesto alle RSO è importante, si tratta per il 2017 di 10 miliardi in termini di indebitamento netto considerando anche il contributo dal passaggio patto di stabilità al pareggio (e la rideterminazione del FSN). Sono ancora, purtroppo, da coprire 2,69 miliardi: ciò significa che oltre al pareggio le RSO devono produrre un avanzo di tale importo.
Le Regioni chiedono di poter “investire” una parte di questo avanzo con un triplice obiettivo;
1. obbligo di realizzazione di investimenti;
2. certezza di tempi per l’accelerazione degli investimenti (obbligo di investire da parte delle Regioni entro il 30 settembre) oltreché di smaltimento degli avanzi;
3. salvaguardia dei trasferimenti inerenti le politiche sociali evitandone il taglio dei trasferimenti (altrimenti necessario per raggiungere l’ammontare del contributo richiesto)
Questi obiettivi potrebbero essere raggiunti attraverso l’assegnazione alle RSO di una quota parte (circa 1/3) del Fondo per gli investimenti di cui all’art.21 del ddl bilancio 2017. Le RSO sarebbero chiamate a rispettare il contributo di finanza pubblica già deciso dalla manovra ma l’avanzo seppur importante sarebbe, almeno in parte, “orientato” più equamente permettendo di non tagliare i trasferimenti per le politiche sociali (gli unici trasferimenti continuativi e ricorrenti per le Regioni). La proposta ha anche il pregio di non trasformare l’avanzo in un semplice taglio lineare alla capacità di spesa delle Regioni.
3. Sanità
Per quanto riguarda la spesa sanitaria, il fabbisogno del Fondo conferma i 2 miliardi in più rispetto al 2016, vincolando sostanzialmente a specifiche nuove spese le risorse in questione. Inoltre, sono richiesti ulteriori risparmi sul fronte sanitario per circa 1 miliardo nel 2017 con il risultato di consolidare il finanziamento dello Stato al fabbisogno sanitario 2016. 
Si ricorda che le risorse per l’anno 2017 devono, infatti altresì, garantire i nuovi LEA (per cui si stimano altri 800 milioni di spesa aggiuntivi allo stanziamento finalizzato di 800 milioni) nonché il rinnovo del contratto, il Piano vaccini e le nuove assunzioni. 
Le Regioni ritengono di estrema importanza concludere, infine, i lavori del tavolo sulla governance farmaceutica, in particolare la questione del Pay back anni pregressi, proponendo che siano le Aziende produttrici a fornire i dati che le Regioni dovranno controllare.
4. Trasporto Pubblico locale - stabilizzazione del Fondo Nazionale Trasporti
Le Regioni ricordano che il Fondo Nazionale Trasporti è stato istituito dal Governo proprio allo scopo di garantire il finanziamento del TPL.
Nei precedenti pareri alle manovre di finanza pubblica, le Regioni hanno sottolineato il continuo depauperarsi delle risorse a disposizione, infatti il Fondo non garantisce il pieno ristoro delle risorse del settore rispetto alle misure di finanza pubblica operate negli ultimi anni ed è insufficiente per far fronte, oltre agli oneri derivanti dai contratti di servizio in essere (anche a seguito di gara), alle spese per il rinnovo del materiale rotabile ferro/gomma, per la manutenzione straordinaria delle infrastrutture, per l’innovazione tecnologica e per il rinnovo dei contratti collettivi di lavoro. Si ricorda che il contratto di servizio remunera anche gli ammortamenti per investimenti sul TPL.
Le Regioni sottolineano che il finanziamento del Fondo non può essere legato alle variazioni dell’accisa sulle benzine/gasolio per autotrazione che di per sé è un’entrata volatile, vieppiù se calcolato ex post. Con l’attuale normativa, infatti, c’è il rischio di erogare risorse alle aziende per il contratto di servizio che poi potranno essere messe in discussione nel momento in cui viene rideterminato il Fondo a seguito dei dati consuntivi sulle accise. Un meccanismo perverso che innesca contenziosi con le aziende e impossibilità di programmazione del servizio e degli investimenti.
Le Regioni propongono una soluzione che non ha effetti sui saldi di finanza pubblica ossia la stabilizzazione delle risorse sulla base degli stanziamenti oggi presenti sul pluriennale, indicizzando lo stanziamento alla crescita del PIL. Inoltre, propongono di proseguire nel percorso di efficientamento del settore Trasporto pubblico locale incentivandolo con adeguati finanziamenti del Fondo Nazionale. 
Si richiama anche la necessità di coinvolgere le Regioni e Province autonome nel Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile destinato al rinnovo del parco autobus del TPL e alla promozione della qualità dell’arti (art. 77 del ddl) come anche richiamato dal parere della Commissione questioni regionali alla legge di bilancio 2017 che esprime parere favorevole condizionato all’accoglimento di introdurre l’intesa in Conferenza Unificata nell’approvazione del Piano (condizione n.5).
5. Riordino istituzionale – applicazione legge 56/2014
Le Regioni si sono fatte carico di gestire il riordino istituzionale previsto dalla legge 56/2014 per le province e città metropolitane in tema di funzioni “non fondamentali”. Tali funzioni sono state riallocate ma (ovviamente) le Regioni non hanno ancora beneficiato delle conseguenze della Sentenza della Corte Costituzionale n.205/2016 che prevede che i risparmi di province e città metropolitane riversati allo Stato siano successivamente riassegnati “agli enti subentranti nell’esercizio delle stesse funzioni non fondamentali” (art. 1, comma 97, lettera b, della legge n. 56 del 2014). La sentenza infatti precisa che “I commi 418, 419 e 451, dunque, non violano l’art. 119, primo, secondo e terzo comma, Cost. nei termini lamentati dalla ricorrente, perché le disposizioni in essi contenute vanno intese nel senso che il versamento delle risorse ad apposito capitolo del bilancio statale (così come l’eventuale recupero delle somme a valere sui tributi di cui al comma 419) è specificamente destinato al finanziamento delle funzioni provinciali non fondamentali e che tale misura si inserisce sistematicamente nel contesto del processo di riordino di tali funzioni e del passaggio delle relative risorse agli enti subentranti. “. La Corte ha precisato altresì sul punto che nel «processo riorganizzativo generale delle Province che potrebbe condurre alla soppressione di queste ultime per effetto della riforma costituzionale attualmente in itinere […] l’esercizio delle funzioni a suo tempo conferite – così come obiettivamente configurato dalla legislazione vigente – deve essere correttamente attuato, indipendentemente dal soggetto che ne è temporalmente titolare e comporta, soprattutto in un momento di transizione caratterizzato da plurime criticità, che il suo svolgimento non sia negativamente influenzato dalla complessità di tale processo di passaggio tra diversi modelli di gestione» (sentenza n. 10 del 2016). Si attendono, pertanto, i positivi effetti finanziari della sentenza.
Le Regioni e Province autonome esprimono parere favorevole al ddl in esame condizionato all’accoglimento delle seguenti richieste ed emendamenti (c.d. “salvabilanci”) che mirano a rendere sostenibile la manovra per il sistema regionale senza alterare i saldi di finanza pubblica previsti:
a) Riproposizione della norma di cui all’art. 9, del DL 113/2016: l’iscrizione dell’avanzo vincolato a bilancio non comporta oneri;
b) Abrogazione della seconda parte dell’art. 66 comma 20 (sentenza Corte Costituzionale n. 79/2014);
c) Rilancio degli investimenti sul territorio: assegnazione alle RSO di parte del «Fondo da ripartire per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese» (art. 21 ddl) per 600 milioni per il 2017 e per 1.050 milioni a decorrere dal 2018, spostando sul territorio l’accelerazione degli investimenti stante l’avanzo a cui sono chiamate le Regioni per il 2017 pari a 2,7 miliardi;
d) Ripartire in sede di approvazione del DDL di Bilancio il Fondo previsto dall’art 63, comma 1 a favore delle RSO ai fini di consentire l’approvazione del bilancio degli enti medesimi entro i termini previsti dalle norme in materia di contabilità;
e) Stabilizzare lo stanziamento sul bilancio pluriennale del Fondo Nazionale Trasporti al finanziamento del 2018 indicizzandolo alla crescita del PIL. Il Fondo finanzia i contratti di servizio sul Trasporto pubblico locale (anche a seguito di gara), pertanto la riduzione delle risorse innesca contenziosi con le aziende di trasporto.
f) Disapplicazione delle procedure di rivalsa a carico delle amministrazioni responsabili delle sanzioni inflitte all’Italia dalla Corte di Giustizia europea solo per la sentenza 2/12/2014 – Causa C-196/13, che riguarda, fra l’altro, siti di interesse nazionale. Non necessita copertura finanziaria.
g) Emanazione del DM IVA (obiettivo garantito dal Governo fin dal parere alla legge di stabilità 2013) applicativo dell’articolo 9, comma 2, d.lgs.68/2011. 
Si evidenziano, altresì, altre proposte di modifica comunque importanti per le Regioni e Province autonome con l’obiettivo di migliorare il ddl legge di bilancio in chiave di leale collaborazione con il Governo.
Roma, 17 novembre 2016
Emendamenti allegati 

Link al documento integrale:



( sm / 18.11.16 )
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Il periodico telematico a carattere informativo plurisettimanale “Regioni.it” è curato dall’Ufficio Stampa del CINSEDO nell’ambito delle attività di comunicazione e informazione della Segreteria della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome

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Direttore responsabile: Stefano Mirabelli
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