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Conferenza Regioni
e Province Autonome
Doc. Approvato - POLITICHE ABITATIVE

giovedì 24 novembre 2005

DOCUMENTO DELLE REGIONI SULLE POLITICHE ABITATIVE

 

Punto 14 bis) Odg Conferenza delle Regioni

 

Premessa

 

In data 20 luglio 2005 le Regioni italiane hanno chiesto al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ing. Pietro Lunardi e al Vice Ministro con delega alle politiche abitative On. Ugo Martinat l’apertura di un tavolo di confronto Governo/Regioni sul complesso delle problematiche che attengono le politiche abitative. Il tavolo veniva inteso come propedeutico all’inserimento di una serie di misure specifiche all’interno della prossima Legge Finanziaria. Invece la Finanziaria è stata presentata al Parlamento e, ad oggi,  nessuna disponibilità al confronto è stata espressa dal Ministero competente. Tutto ciò premesso, la Commissione “Infrastrutture, mobilità, governo del territorio” della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome ritiene utile l’elaborazione di un documento programmatico sulle politiche abitative da condividere con l’ANCI, in vista anche dell’organizzazione di una conferenza nazionale sulla casa promossa dalle Regioni italiane.

 

 

 

1.         IL QUADRO DI RIFERIMENTO

 

Il problema della casa è tornato ad essere, in questi ultimi anni, un’emergenza nazionale. Sono, infatti, sempre più numerose le famiglie che si trovano al disotto della soglia di povertà e che non trovano soluzioni alloggiative adeguate e compatibili con le proprie condizioni economiche.

L’emarginazione non è più rappresentata solo dalle categorie tradizionalmente svantaggiate, quali disoccupati, lavoratori precari, extracomunitari, ma anche da famiglie monoreddito, che si trovano nell’impossibilità di accedere al mercato privato della locazione, sia per la scarsità di alloggi in affitto che per la mancanza di un’offerta economicamente sostenibile.

Inoltre, negli ultimi anni, sono emersi con evidenza nuovi bisogni alloggiativi, espressi da particolari categorie sociali, quali anziani e studenti, che, se non soddisfatti, rischiano di creare ulteriori tensioni sociali.

 

A questa crescente domanda è difficile dare una risposta, soprattutto per l’insufficienza del patrimonio edilizio pubblico a disposizione e per le dinamiche di rincaro che il mercato della locazione privata ha subito negli ultimi anni.

E’ evidente che il soddisfacimento delle necessità abitative deve diventare uno degli obiettivi fondamentali su cui si fondano le politiche sociali di un Paese.

Pertanto, nell’individuazione delle possibili soluzioni, come nel reperimento dei fondi necessari, appare ancora insostituibile il ruolo dello Stato, in quanto allo stesso fanno capo le principali leve fiscali, nonché il compito di garantire, per tutta la popolazione e su tutto il territorio nazionale, gli stessi “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”.

 

Considerata la situazione descritta, l’argomento casa deve tornare ad essere considerato oggi dal Governo una delle priorità da affrontare.

La scarsa attenzione dello Stato è soprattutto comprovata dall’indisponiblità a costruire, d’intesa con le Regioni e nel rispetto della competenza attribuita alle stesse in materia, una vera e propria politica organica per la casa, che punti a delineare le modalità per soddisfare i bisogni differenziati espressi dalle famiglie e che, di conseguenza, a seguito di approfondite valutazioni, individui gli obiettivi più necessari da raggiungere.

Assistiamo, infatti, alla messa a punto di interventi isolati e disomogenei tra loro, oltretutto predisposti da Ministeri diversi, e rivolti a soddisfare specifiche e limitate finalità.

Inoltre, è venuto meno il proficuo e costante confronto con le Regioni, nonostante da queste ultime sia sempre stato auspicato e richiesto. Esempio emblematico di questo clima è stato lo scarso impegno profuso nel 2004 dal Governo nell’organizzazione della Conferenza Nazionale per la Casa, che, in ogni caso, le Regioni ritengono necessaria e che, conseguentemente, riproporrano nei prossimi mesi.

 

 

 

2.         LE RISORSE PER L’E.R.P.

 

Per ventun anni, dal 1978 al 1998, il comparto dell’edilizia residenziale pubblica ha beneficiato di un flusso costante di finanziamenti provenienti dal prelievo Gescal, con i quali è stato realizzato un consistente patrimonio edilizio a canone sociale. Inoltre, per quanto riguarda l’edilizia agevolata, lo Stato ha stanziato, fino al 1992, ingenti risorse che hanno consentito il finanziamento di migliaia di alloggi.

Complessivamente, con i due filoni d’intervento è stato raggiunto l’obiettivo di ridurre sensibilmente il fabbisogno abitativo.

 

Dal 1998 però il prelievo Gescal è cessato e si è aperta una fase di riflessione sulla “questione casa”, caratterizzata dalla diffusa convinzione che dovesse ritenersi conclusa la stagione degli investimenti. In realtà la mancanza per un lungo periodo di tempo di nuovi finanziamenti per l’edilizia sociale sta trascinando il settore verso una crisi profonda.

 

Il decentramento amministrativo conseguente al D.Lgs. 112/98 è stata l’occasione per compiere una puntuale ricognizione delle risorse fino ad allora messe a disposizione dallo Stato, non ancora spese e, quindi, da trasferire alle Regioni.

Infatti, con l’Intesa Stato-Regioni del 2.3.2000 e con i successivi Accordi di Programma sono state ripartite tra le Regioni le risorse di edilizia sovvenzionata giacenti presso la Cassa Depositi e Prestiti, necessarie per portare a compimento gli interventi già programmati, e le residue annualità dei limiti di impegno di edilizia agevolata.

 

Nulla, invece, è stato deciso circa lo stanziamento di fondi futuri, nonostante nelle sedute delle Conferenze unificate del 2 e 16 marzo 2000 fosse stata concordata l’emanazione, ai sensi degli 7 e 61, comma 7, del D.Lgs.112/98, di un apposito DPCM, che avrebbe dovuto garantire le risorse per gestire le competenze attribuite alle Regioni, come del resto è stato effettuato per tutte le altre materie oggetto del trasferimento.

 

Si impone, pertanto, la necessità di ripristinare un flusso di finanziamenti certi e costanti, che consentano di garantire una soddisfacente programmazione pluriennale, in modo da poter incrementare il parco alloggi, sia a canone sociale che concordato, e porre in essere una concreta politica di riqualificazione dei quartieri degradati.

 

 

 

3.         I PROBLEMI URGENTI

 

In palese contrasto con le esigenze manifestate dalle Regioni, le uniche disponibilità finanziarie di un certo rilievo reperite dallo Stato negli ultimi anni per l’ERP sono quelle destinate ai tre programmi previsti dalla legge 21/01,  finalizzati ad incrementare l’offerta di alloggi in locazione, a realizzare interventi per anziani ed a perseguire l’esperienza già avviata di riqualificazione urbana attraverso i Contratti di Quartiere.

Nell’attuazione dei programmi le Regioni hanno fornito la loro fattiva collaborazione, ma hanno contestualmente espresso in merito valutazioni critiche, prefigurando un riaccentramento di competenze da parte dello Stato.

Peraltro, i programmi stanno avendo vicende decisamente negative, tali da costituire attualmente un’emergenza che necessita di immediata soluzione:

§      Programma “20.000 abitazioni in affitto”- la dotazione finanziaria iniziale è stata ridotta di circa il 55%, in quanto una consistente quota di risorse, già assegnate alle Regioni con decreto ministeriale, è poi risultata indisponibile per effetto del decreto-legge n. 194/02, cosiddetto“taglia spese”. Le Regioni sono state, pertanto, costrette a ridimensionare i Piani, già approvati dalle stesse e dal Ministero. La carenza di risorse sta creando serie difficoltà sia alle amministrazioni locali che agli operatori, i quali hanno investito nella progettazione degli interventi e nell’acquisto delle aree.

§      Programma “alloggi in affitto per gli anziani degli anni 2000”- le Regioni hanno trasmesso nei termini stabiliti le proposte d’intervento predisposte dagli operatori. Tuttavia, ad oggi è stato approvato dal Ministero solo l’elenco degli interventi ammissibili, ma, sempre a causa del decreto legge tagliaspese, sono state rese indisponibili le risorse finanziarie originariamente stanziate.

§      “Contratti di Quartiere 2”- sono state approvate le graduatorie in tutte le Regioni, ma non è stato possibile ancora sottoscrivere gli Accordi quadro con il Ministero; di fatto risultano bloccati più di 500 milioni di euro di fondi ministeriali a cui si aggiungono i cofinanziamenti regionali pari almeno al 35% e le risorse dei privati e dei Comuni.

 

Il Fondo nazionale di sostegno alla locazione previsto dall’art.11 legge 431/98.

Il Fondo, attivo dal 1999 e finanziato ogni anno con la legge finanziaria, prevede l’erogazione di contributi a favore di famiglie che abitano in affitto ed hanno un canone di locazione eccessivamente oneroso rispetto al reddito. La legge ha segnato un passaggio determinante nelle modalità di intervento nel settore, in quanto da una politica d’investimenti, finalizzati essenzialmente ad incrementare il patrimonio abitativo, si è passati ad un sostegno finanziario al reddito delle famiglie che vivono in affitto, consentendo alle stesse di stabilizzare la propria permanenza negli alloggi di proprietà privata e riducendo, così, la pressione della domanda sul versante pubblico.

Tuttavia, l’intervento non sta avendo gli effetti positivi inizialmente auspicati. Infatti, in contrasto con la domanda dei cittadini, che cresce negli anni in misura costante e considerevole, i finanziamenti stanziati dallo Stato per tale finalità divengono progressivamente più esigui.

Le risorse statali a disposizione sono ormai appena sufficienti a coprire il 30% del fabbisogno espresso dalle famiglie ed i fondi integrativi individuati dalle regioni nei propri bilanci possono ridurre solo parzialmente tale divario.

E’ pertanto fondamentale l’incremento sostanziale delle risorse in tal senso stanziate dallo Stato al fine di soddisfare appieno la domanda senza generare dinamiche devastanti dei tessuti sociali nei territori.

In questa situazione, inoltre, diviene determinante il cofinanziamento del Fondo da parte dei Comuni, che dovrà essere incentivato anche attraverso un sistema di premialità, rapportato all’impegno finanziario assunto.

 

Aiuti di Stato.

Anche il settore dell’edilizia residenziale pubblica  rientra nella normativa europea sugli aiuti di Stato. Quindi, in base alle attuali disposizioni comunitarie in materia di concorrenza, qualsiasi provvedimento (normativo o amministrativo) che preveda vantaggi di carattere economico a favore degli operatori del settore dell’edilizia residenziale pubblica deve essere notificato, prima della sua attuazione, in seno alla Commissione Europea.

 

E’ in corso però una riconsiderazione dell’argomento da parte della Commissione che, con la proposta di Decisione del 13 luglio u.s., mira a qualificare il settore dell’edilizia residenziale pubblica come “servizio di interesse economico generale”, eliminando l’obbligo di preventiva notifica.

 

Stante gli indubbi riflessi positivi che l’adozione della decisione produrrebbe, le Regioni chiedono al Governo di attivarsi presso la Commissione Europea, affinché si pervenga all’approvazione di tale disposizione nel più breve tempo possibile.

 

 

 

5.         COSA FARE

 

E’ evidente che il sistema pubblico non può ignorare il problema e limitarsi a risposte parziali o insufficienti e ad un palleggiamento di responsabilità, senza prospettive future di lungo respiro.

S’impone, pertanto, una forte azione politica nei confronti del Governo, finalizzata sia ad ottenere, d’intesa con l’ANCI, l’apertura di un Tavolo di confronto sui temi ritenuti più urgenti.

 

Nelle more dell’attuazione dell’art. 119 della Costituzione, è necessario procedere ad un’Intesa tra lo Stato e le Regioni che, nel rispetto della competenza attribuita alle stesse in materia, definisca gli ambiti di intervento e le rispettive responsabilità.

Tale intesa può rappresentare la modalità per:

§      superare gli interventi isolati e disomogenei, spesso invasivi delle competenze regionali;

§      attribuire a ciascun livello istituzionale le competenze attribuite dalla Costituzione, al fine di garantire un’organica politica della casa, che, a fianco di azioni di semplificazione fiscale e di sostegno all’innovazione, preveda modalità di programmazione e realizzazione degli interventi definiti in sede regionale;

§      assicurare il flusso di finanziamenti indispensabili per una significativa programmazione pluriennale in questo periodo di transizione.

 

In merito le Regioni chiedono al Governo di dare attuazione a quanto stabilito nell’Intesa Stato-Regioni del marzo 2000, prevedendo, nell’ambito della prossima legge finanziaria, il ripristino di un flusso di finanziamenti certi e costanti, pari almeno ad 1 miliardo di euro all’anno, corrispondenti alla media di quanto è stato assegnato nel triennio 1995-97 (periodo preso a riferimento per la quantificazione delle risorse da trasferire dallo Stato alle Regioni in attuazione del processo di decentramento). Tale flusso di risorse non può che costituire una anticipazione di quanto dovrà essere assicurato annualmente con la rimodulazione della fiscalità generale, in applicazione dell’art. 119 del Titolo V della Costituzione e con la tassazione delle rendite.

           

Con le nuove disponibilità sarebbe possibile sia costruire alloggi pubblici a canone sociale, sia consentire la realizzazione di alloggi privati da destinare alla locazione a termine o permanente. Inoltre, le Regioni potrebbero, nella loro autonomia, programmare ulteriori interventi, finalizzati a rispondere alle esigenze ritenute prioritarie a livello locale e prevedere la compartecipazione, con proprie risorse, a quelli finanziati con fondi statali.

  

E’ necessario, poi, incrementare la dotazione finanziaria del Fondo nazionale per il sostegno alla locazione, di cui all’art. 11 della legge 431/98, portandola dagli attuali 217 milioni di Euro  della Finanziaria 2006 a 500 milioni di Euro annui, in modo da poter soddisfare almeno il 70% del fabbisogno rilevato dalle Regioni, che nel 2004 corrispondeva a circa 750 milioni di Euro.

          

Un ulteriore canale finanziario di estrema importanza è quello comunitario. Sta, infatti, emergendo anche a livello europeo una nuova sensibilità, che porta a considerare la casa come un bene primario. E’ quindi auspicabile che il nostro Paese, anche in vista della prossima programmazione europea 2007-2013, si faccia promotore in tal senso, al fine di suscitare l’attenzione degli altri sul problema del soddisfacimento abitativo, quale punto cardine della lotta contro l’alienazione sociale.       

 

D’altro canto è altrettanto importante che anche le Regioni facciano la loro parte, assumendo le decisioni di competenza confermando la linea del confronto costante con gli Enti locali, gli operatori e le parti sociali, in modo da poter porre, così, le basi per una valutazione comune dei problemi da affrontare e delle possibili soluzioni.

 

Una prima riflessione da effettuare riguarda l’utilizzo del patrimonio di ERP. Gli alloggi pubblici devono, infatti, costituire una risorsa e non un problema e vanno, quindi, gestiti con efficienza ed economicità. Le entrate ordinarie derivanti dai canoni di locazione degli alloggi e dell’altro patrimonio di proprietà devono raggiungere livelli sufficienti per assicurare una adeguata manutenzione.      

 

Appare, altresì, decisivo l’utilizzo dello strumento fiscale. Nell’ambito infatti della riforma dell’art. 119 della Costituzione, potrebbero essere individuate risorse per alimentare le politiche abitative, almeno per la parte che è rivolta a soddisfare i bisogni minimi essenziali delle famiglie meno abbienti.

  

Un altro aspetto problematico è l’imposizione fiscale (ICI e IRPEG) che grava oggi sul patrimonio pubblico a canone sociale. Riteniamo necessaria l’eliminazione di tale carico che consentirebbe di liberare risorse utili per raggiungere gli equilibri economici tra entrate e costi di gestione e manutenzione, ricavando forme di compensazione nei confronti dei comuni.

   

Anche la pianificazione territoriale può rispondere ad esigenze di economicità, appetibilità e fruibilità. I Comuni, in qualità di responsabili dello sviluppo del territorio, vanno coinvolti in scelte urbanistiche, di livello anche sovracomunale, che consentano di reperire aree edificabili a costi compatibili con le esigenze della locazione, eventualmente anche mediante il ricorso a meccanismi di premialità per chi investe nell’edilizia sociale.

 

Da ultimo andranno sperimentati tutti i possibili canali alternativi di finanziamento, in aggiunta alle forme tradizionali, per coinvolgere il capitale privato verso interventi di interesse pubblico.

Alcune Regioni stanno elaborando o realizzando iniziative in tal senso.

E’ auspicabile intensificare il confronto e lo scambio di informazioni tra Regioni, affinché le esperienze messe in campo da alcune di esse, e rivelatesi positive, possano rappresentare “buone prassi” conosciute e sperimentate anche dalle altre.

A tale scopo si ritiene opportuno potenziare gli osservatori regionali e la rete di collegamento.

 

Nell’immediato invece dovrebbero essere abbattuti, in misura consistente, gli oneri fiscali per coloro che stipulano contratti di affitto in regime di canone concordato (rendendo deducibili i canoni pagati dagli inquilini e riducendo le aliquote da applicare al reddito derivante da locazione) nonché per coloro che acquistano la prima casa.

E’ apprezzabile la decisione di confermare per 2006 la detrazione del 36% sull’IRPEF e  la riduzione al 10% dell’IVA per coloro che realizzano interventi di ristrutturazione, auspicando comunque un ulteriore abbattimento degli oneri fiscali nel caso di interventi finalizzati alla riduzione della vulnerabilità sismica nelle zone a rischio più elevato.

 

 

 

6.         OSSERVATORI REGIONALI PER LE POLITICHE ABITATIVE

 

Una politica per la casa che si ponga obiettivi di coerenza e uniformità sul territorio nazionale non può prescindere dalla conoscenza dei fenomeni in atto e degli effetti prodotti da norme e programmi d’intervento. Ciò a maggior ragione quando l’autonomia regionale è ampia ed è possibile differenziare gli obiettivi e le modalità d’intervento per ciascun territorio.

Pertanto gli Osservatori regionali, realizzati d’intesa con gli enti locali, vanno potenziati, dotati delle risorse tecniche e finanziarie necessarie per fornire il supporto  alla programmazione e per la valutazione dei fenomeni evolutivi nel settore casa.

Le Regioni che hanno già approvato e condiviso il progetto della rete di Osservatori regionali, tra loro coordinati, si impegnano a sviluppare e dare continuità al progetto lavorando in stretta collaborazione secondo il programma approvato dalla Conferenza delle Regioni, esteso agli operatori pubblici e privati del settore.

Parimenti, consapevoli della necessità di un raccordo con analoghe iniziative a livello centrale, si impegnano a collaborare con l’Osservatorio nazionale, nel quadro di una reciproca valorizzazione degli strumenti  conoscitivi.

 

 

 

 

Roma, 24 novembre 2005