CONFERENZA DEI PRESIDENTI DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME
DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICO FINANZIARIA (DPEF) RELATIVO ALLA MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA PER GLI ANNI 2002-2006
Le Regioni prendono atto che il Documento di Programmazione Economico - Finanziaria:
- si sviluppa su tutto l'arco della legislatura dal 2002 al 2006 tracciando le coordinate di una programmazione di medio periodo utile all'intero sistema economico, oltre che per le pubbliche amministrazioni;
- punta ad una manovra essenzialmente concentrata sullo sviluppo economico in funzione del quale le Regioni concordano sulla esigenza di far emergere a pieno tutte le potenzialità di crescita del Paese;
- coniuga il rispetto di parametri finanziari europei con le linee di sviluppo prefigurate che mirano a determinare una bassa inflazione ed il definitivo raggiungimento degli equilibri di finanza pubblica;
- per il raggiungimento di tali obiettivi delinea approcci di carattere innovativo finalizzati a innescare aspettative positive e prefigura una programmazione orientata alla introduzione di politiche strutturali i cui effetti è previsto si producano prevalentemente nel medio periodo sui versanti dell'occupazione, dell'infrastrutturazione e dell'innovazione. Rispetto a quest’ultimo argomento si tratta di prevedere una specifica valorizzazione del trasferimento tecnologico;
- prevede che gli obiettivi di stabilità e crescita vengano perseguiti agendo "sul denominatore" e cioè sullo sviluppo del Prodotto Interno Lordo ad un tasso superiore al 3% annuo per tutto il quinquennio. A sostegno della politica di sviluppo si prefigura una politica di contenimento della spesa corrente e di alleggerimento della pressione fiscale. Riguardo alla prospettiva di riduzione dell’1% annuo della spesa corrente rispetto al PIL le Regioni fanno presente come gli effetti di tale manovra non possano ricadere sulle già precarie, scarse e rigide risorse regionali.
Le Regioni rilevano che gli obiettivi di risanamento, che nel corso del 2001 avrebbero dovuto determinare un rapporto deficit-PIL pari allo 0,8%, sembrano essere rimessi in discussione da una dinamica delle grandezze finanziarie (fabbisogno di cassa – indebitamento netto) tendenzialmente protese ad un rapporto deficit-PIL dell’1,9% in assenza di misure correttive. Le Regioni, nel sottolineare di aver già contribuito in maniera consistente all’azione del risanamento (vedasi i referti della Corte dei Conti al Parlamento), evidenziano la necessità che eventuali manovre di contenimento della spesa non debbano ulteriormente incidere sui precari e rigidi equilibri della finanza regionale.
A tal proposito le Regioni hanno già concorso, tra l'altro, anche a seguito dell'introduzione dei vincoli alla gestione di tesoreria; vincoli ulteriormente rafforzati nell'ultima finanziaria che, spostando le Regioni dalla tabella B alla tabella A, hanno praticamente azzerato le giacenze presso il proprio tesoriere (con ovvie ripercussioni sugli interessi attivi che tali giacenze fruttavano). Si aggiunga, inoltre, che le disposizioni contenute nella legge n°129/2001 recante interventi per il ripiano dei disavanzi del Servizio Sanitario Nazionale al 31/12/99 ha sospeso l'erogazione da parte del Ministero dell'Economia e Finanza dell'anticipazione mensile per la spesa sanitaria. Peraltro i ritardi dello Stato nel ripiano dei deficit sanitari (la legge finanziaria 2001 ha modulato dal 2001 al 2003 gli interventi di erogazione delle somme a cofinanziamento dei deficit pregressi a tutto il 1999), ed i rinvii delle erogazioni, oltre che produrre accumulazioni di residui passivi, determinano oneri aggiuntivi per interessi a carico delle Regioni e degli Enti sanitari.
Dal DPEF non si desume, poi, sul piano generale l’indicazione di un percorso per la ridefinizione di un assetto finanziario delle Regioni che sia coerente ed adeguato con il mutato quadro istituzionale/costituzionale. Si ravvisa tanto più questa esigenza anche perché la legislazione vigente (d.lgs 56/2000) non ha raggiunto lo scopo di conferire alle Regioni certezza ed adeguatezza delle risorse disponibili in modo stabile e continuativo.
Entrando nel dettaglio dello scenario programmatico, si rileva:
· Il tasso di inflazione programmato viene rideterminato nella misura del 2,8% nel 2001 a fronte di una iniziale previsione come da DPEF 2001 - 2004 dell'1,7%; in proposito si sottolinea come le Regioni avessero già espresso nel precedente parere la necessità di far corrispondere a tale previsione adeguate misure correttive per non dover assistere a successivi ritocchi che avrebbero riproposto la criticità della conseguente evoluzione della spesa.
Analogo ragionamento si può riproporre per il tasso di inflazione per il 2002 che è previsto all'1,7% e che se raggiunto introdurrebbe una dinamica evolutiva dei costi per beni e servizi che appare compatibile col contenimento del fabbisogno
· Viene previsto che gli effetti dell’incremento del PIL possano già prodursi per l'anno 2001 a seguito dell'entrata in vigore del ddl sui primi interventi per il rilancio dell'economia, portando il tasso previsto dal 2,3% al 2,4%. In particolare nel Mezzogiorno è stimato un incremento della crescita più forte valutato in oltre il 4% annuo grazie all'impulso degli investimenti privati e pubblici ed alla piena efficacia del Quadro Comunitario di Sostegno 2000 – 2006. Nell’ambito delle misure previste per il rilancio del Mezzogiorno resta da precisare la misura della “natura aggiuntiva” delle risorse in conto capitale per gli investimenti. Appare opportuno anche chiarire la dimensione degli interventi finanziari a favore delle aree depresse e il ruolo che si intende dare agli strumenti di programmazione negoziata (contratti, patti, intese), anche nell’ottica dell’attuale processo di regionalizzazione.
· Nel quadro tendenziale di finanza pubblica per il periodo 2002 - 2006 è prevista una crescita per consumi intermedi - aggregato che comprende anche la spesa sanitaria - superiore al PIL con un'elasticità in media pari all'1,2. Si prende atto che si tratta di un trend medio anche se occorre evidenziare come negli ultimi cinque anni la spesa sanitaria è cresciuta mediamente del 7,1% il che può esporre il sistema sanitario, anche nel 2002, alle criticità emerse negli anni precedenti a causa della sottostima del fabbisogno.
A tal proposito le Regioni prendono atto della esplicitazione di una dinamica della spesa sanitaria caratterizzata da un grado di elasticità superiore ad 1 rispetto al PIL, e ritengono che, al netto di eventuali manovre correttive, tale valore debba collocarsi più propriamente intorno a 2, proprio per evitare le sottostime degli anni precedenti.
D’altro canto le previsioni sulla spesa sanitaria per il quinquennio sembrano incorporare le incertezze già segnalate dalle Regioni sulla quantificazione per il 2001 tenuto conto dei diversi fattori che la compongono tra cui i più rilevanti riguardano i rinnovi contrattuali e la spesa farmaceutica.
Questo dovrà comportare in primo luogo la ridefinizione delle aliquote del decreto legislativo 56/2000 che sostanzialmente si traduce in una quota della copertura finanziaria della spesa sanitaria, ove non sia addirittura necessario superare il modello introdotto prevedendone la modifica strutturale nell'ottica del più ampio processo di riforma federalista..
La questione sanità, come più volte sostenuto dalle Regioni, richiede una fattiva collaborazione fra Governo e Regioni al fine di individuare il livello di fabbisogno effettivo che tenga conto delle necessità di una spesa sanitaria nazionale in linea, in termini di ricchezza prodotta, con i Paesi maggiormente industrializzati, abbandonando la logica della sottostima. A questo proposito l'azione del nuovo Esecutivo dovrà caratterizzarsi per una nuova collaborazione istituzionale tra i diversi livelli di governo. Un primo punto che occorrerà chiarire con estrema urgenza riguarda sia le maggiori occorrenze fino al 31.12.2001 sia la determinazione del fabbisogno 2002 da considerare come effettivo anno zero per la sanità.
Le Regioni in recenti occasioni hanno rappresentato al Governo la stima del fabbisogno sanitario 2002 in 150.000 miliardi tenuto conto che il livello di fabbisogno per il 2001 si profila intorno ai 140.000 miliardi (circa 9.000 miliardi in più rispetto alle somme ripartite).
Riguardo alla sanità le Regioni ritengono inoltre che debba essere aggiornato l’accordo del 3 agosto 2000 scorso per quanto concerne:
a) La quantificazione dei finanziamenti occorrenti per gli anni 2000 e 2001 da porre a carico dello Stato e delle Regioni in base alle risultanze dei Tavoli di monitoraggio e di definizione dei livelli essenziali di assistenza. In proposito le Regioni per quanto concerne il 2000 in base ai preconsuntivi hanno accertato un maggior fabbisogno di circa 7.000 miliardi, mentre per il 2001 si stima una maggiore necessità di circa 9.000 miliardi.
b) Le modalità di copertura dell’eventuale maggior fabbisogno a carico delle Regioni conferendo alle stesse, nel rispetto del principio di responsabilità, l’autonomia nella scelta della misure da adottare con le conseguenti modifiche da apportare all’art.83 della legge finanziaria 2001.
c) La determinazione del fabbisogno sanitario annuo deve uscire da una logica strettamente finanziaria per assumere un connotato di natura macroeconomica prendendo come punto di riferimento il rapporto con il prodotto interno lordo sulla base di parametri allineati con le percentuali di incidenza rilevabili nei Paesi con sviluppo equiparabile a quello italiano.
· Per quanto concerne il tema della “casa” il DPEF annuncia la presentazione, da parte del Governo, di un “Piano di edilizia popolare a costo zero” finalizzato ad aumentare il parco alloggi a disposizione dei Comuni per fronteggiare la liberalizzazione degli sfratti. Le Regioni, competenti nella materia ai sensi del D.lgs. 112/98, ritengono che il DPEF dovrebbe contenere insieme alle indicazioni sull’entità delle risorse disponibili, anche un pronunciamento sulle linee generali di indirizzo per il settore, coerente con il nuovo quadro istituzionale scaturito dal processo di decentramento ormai attuato che assegna inequivocabilmente alle Regioni i compiti di individuare i fabbisogni, di programmare le risorse sul territorio e stabilire le modalità di attuazione degli interventi.
· Nel quadro della ulteriore razionalizzazione della spesa corrente prevista nel documento programmatico le Regioni stanno già operando con specifiche azioni di indirizzo e controllo finalizzate al recupero di efficienza; hanno dato il loro contributo rispettando il patto di stabilità del 2000 e auspicano che nel 2002 non vi sia un approccio al problema del contenimento della spesa attraverso misure unilaterali e di scarsa efficacia.
In particolare le Regioni, nell'ottica di mantenimento del livello dei servizi erogati, agiscono responsabilmente governando i fattori riconducibili a scelte regionali pur rilevando che importanti elementi derivano da scelte operate a livello nazionale (contratti, farmaceutica, integrazione sociosanitaria) in relazione alle quali, per il principio della responsabilità, occorre che a tale livello istituzionale facciano riferimento i conseguenti oneri.
· Le Regioni confermano l’esigenza di favorire contesti normativi e sviluppare iniziative in grado di consentire ad ogni singola regione la piena e definitiva titolarità dell’organizzazione sanitaria nel proprio territorio.
· In materia di politica tributaria il documento propone l'abolizione dell'IRAP da sostituire con una partecipazione delle Regioni al gettito IRPEG. Mentre si fa notare che le compartecipazioni determinano una riduzione della capacità impositiva delle Regioni ed una ulteriore divaricazione tra responsabilità del prelievo e responsabilità di spesa, si ritiene che una scelta che incide così pesantemente sull’assetto della finanza regionale non possa essere introdotta se non con il pieno e preventivo coinvolgimento delle Regioni. Fin da adesso, mentre si rileva la complessità e la difficoltà di sostituire un tributo che ha un gettito annuo di oltre 50.000 miliardi, si precisa che comunque occorrerà individuare un tributo che consenta rispetto all’IRAP pari visibilità, gettito equivalente, analoga autonomia di manovra e, di conseguenza, capace di indurre comportamenti virtuosi nell’impiego delle risorse raccolte.
Per le Regioni a statuto speciale e Province autonome di Bolzano e Trento, occorre rilevare che, essendo le medesime già beneficiarie della attribuzione del gettito IRPEG, si troverebbero di fatto prive della copertura finanziaria prevista agli effetti della misura prospettata, e chiedono pertanto che venga individuata una forma alternativa di copertura dell’eventuale abolizione dell’IRAP.
Infine le Regioni con riferimento alla forte riduzione del gettito dell’accisa sulla benzina per auto trazione, sulla quale hanno una compartecipazione di 250 lire al litro, e che sta incidendo sull’equilibrio dei bilanci regionali, chiedono che tale accisa venga ricompresa in una più ampia compartecipazione agli olii combustibili che consenta di compensare la perdita di gettito.
Si ricorda la necessità che per rendere praticabile la politica di alleggerimento fiscale a livello di sistema per quanto riguarda tributi compartecipati dalle Regioni occorre garantire certezza del livello delle risorse già assegnate alle Regioni per l'esercizio delle loro competenze istituzionali, al fine di evitare che eventuali interventi sulle basi imponibili o sulle aliquote comportino una limitazione delle politiche di entrata regionali o una ricaduta in termini di aumento della pressione fiscale a titolarità regionale.
Sarebbe estremamente opportuno, nello spirito federalista, un impegno da parte del Governo che sancisca la fine delle "incursioni" statali sui tributi di competenza regionale, che già nel passato hanno penalizzato le Regioni (legge finanziaria 2001) e che vengono nuovamente prefigurate nel DPEF 2002-2006.
Si propone, altresì, di acquisire un'intesa con le Regioni sull'utilizzo delle maggiori entrate derivanti dal recupero di base imponibile, ai fini del riequilibrio dei conti pubblici nonché della riduzione della pressione contributiva, nell'ambito della manovra di emersione dell'economia sommersa prevista con il ddl del 100 giorni (art.5 legge 388/2000).
· Le Regioni prendono atto con favore del programma di semplificazione tributaria ove vengono previsti nuovi termini di presentazione delle dichiarazioni, dei pagamenti, l’abolizione delle annotazioni analitiche in materia di I.V.A. e la conseguente semplificazione in materia di tenuta dei registri contabili.
La proposta appare, nelle sue linee generali condivisibile, laddove essa insiste sull’introduzione di standard di registrazioni fiscali vigenti nell’Unione Europea e nella misura in cui non si trasforma in disposizioni che fanno venire meno la capacità di accertamento dell’Amministrazione Finanziaria in virtù del principio della certezza del diritto.
Inoltre, relativamente ai termini per i pagamenti di natura tributaria, la proposta normativa appare ancora condivisibile nella portata innovativa di unificazione delle scadenze per il pagamento delle imposte. Essa sembra favorire, certamente, i contribuenti interessati. Tuttavia si rende necessario che il processo così delineato prospetti contestualmente soluzioni tese ad evitare difficoltà per le Regioni nel momento dell’acquisizione delle risorse ai bilanci regionali con particolare riferimento alla scadenza dell’esercizio finanziario.
· Infine le Regioni riaffermano di voler essere protagoniste del confronto sul processo di riforme costituzionali e federaliste. Per quanto concerne il federalismo amministrativo (decentramento Bassanini) occorre che il confronto Governo-Regioni risolva definitivamente questioni di carattere finanziario e organizzativo che incidono pesantemente sull’esercizio delle competenze trasferite alle Regioni e agli Enti locali, tenuto conto che in molte Regioni risultano criticità per quanto concerne specifiche materie peculiari di ciascuna realtà.
· Su tutte le questioni finanziarie rimaste aperte fra Governo e Regioni, ivi comprese quelle relative al decentramento Bassanini, si allegano al presente documento le specifiche tabelle riepilogative per materia.
Roma, 19 luglio 2001